完善國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)進(jìn)一步全面深化生態(tài)文明體制改革作出系統(tǒng)部署，強(qiáng)調(diào)要加快完善落實(shí)綠水青山就是金山銀山理念的體制機(jī)制，全面推進(jìn)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)。建立健全國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)精神的應(yīng)有之義。國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是由利益相關(guān)者、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、績(jī)效評(píng)估等要素之間相互聯(lián)系、相互作用，并與外部環(huán)境相互影響而構(gòu)成的有機(jī)整體。同時(shí)，建立國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制不僅是消除人類活動(dòng)對(duì)國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)負(fù)面影響、協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾、補(bǔ)位和推動(dòng)國(guó)家公園高質(zhì)量發(fā)展的有效手段，也是當(dāng)前我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)實(shí)踐和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展研究的重要命題和生態(tài)補(bǔ)償理論研究亟待解決的重要問(wèn)題。

國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制亟待完善。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作取得階段性成效。然而，由于生態(tài)系統(tǒng)類型、利益相關(guān)者、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等系統(tǒng)內(nèi)部要素和地理位置分布、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等外部環(huán)境的復(fù)雜性，在探索建立國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的過(guò)程中仍然面臨著影響系統(tǒng)發(fā)展演化的頑瘴痼疾。

一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以滿足差別化要求。國(guó)家公園體制建設(shè)是我國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中的創(chuàng)新實(shí)踐，在保護(hù)并維持自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性中發(fā)揮著重要作用。但是，現(xiàn)有國(guó)家公園管理局的補(bǔ)償，主要側(cè)重于基本公共服務(wù)保障能力。比如，對(duì)國(guó)家公園內(nèi)生態(tài)公益林保護(hù)、退耕（茶）還林（草）、地役權(quán)管理等特定土地利用行為的補(bǔ)償，大多只是考慮到土地利用變化的直接損失，并未顧及受償主體發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的地區(qū)差異。同時(shí)，由于歷史遺留問(wèn)題，部分位于國(guó)家公園內(nèi)的森林、草原、濕地等生態(tài)要素，并不能完全享受相關(guān)補(bǔ)償政策，或者在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)未能考慮國(guó)家公園因素。此外，在制定國(guó)家公園合規(guī)礦業(yè)權(quán)分類退出和生態(tài)移民搬遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，部分地區(qū)采取“一刀切”政策，導(dǎo)致一些利益相關(guān)者遭受損失。

二是不同補(bǔ)償方式協(xié)同配合不緊密。近年來(lái)，各地國(guó)家公園積極探索特許經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償、地役權(quán)補(bǔ)償、生態(tài)管護(hù)崗位補(bǔ)償?shù)确琴Y金型補(bǔ)償方式，并帶動(dòng)社會(huì)主體參與和社區(qū)居民生計(jì)發(fā)展。在目前的國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式中，僅就針對(duì)某一特定補(bǔ)償客體實(shí)施的補(bǔ)償方式而言，整體上仍然缺乏協(xié)同配合。比如，一些國(guó)家公園對(duì)森林、草原、濕地等生態(tài)要素的補(bǔ)償缺乏引入智力補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償?shù)确绞?，另一些?guó)家公園對(duì)生態(tài)移民搬遷安置的補(bǔ)償缺乏引入崗位補(bǔ)償和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償?shù)确绞?，還有些國(guó)家公園所在地區(qū)與流域下游地區(qū)建立的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償缺乏共建園區(qū)補(bǔ)償和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移補(bǔ)償?shù)确绞健?/p>

三是績(jī)效評(píng)估與科學(xué)決策需要脫離。對(duì)部分國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估往往拘囿于高昂的交易成本，或兼顧社區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、助力鄉(xiāng)村振興的附帶目標(biāo)而受到較大影響，使得國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償近乎于“環(huán)境補(bǔ)貼”政策。以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為標(biāo)尺的績(jī)效評(píng)估方式適用于信息不對(duì)稱和無(wú)外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的情況，以土地利用行為為標(biāo)尺的績(jī)效評(píng)估方式適用于信息對(duì)稱和有外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的情況，當(dāng)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償出現(xiàn)信息不對(duì)稱和有外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)情況，或信息對(duì)稱和無(wú)外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)情況時(shí)，現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)估體系將很難判斷受償主體的真實(shí)努力程度。

構(gòu)建國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念。針對(duì)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中顯現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題，必須堅(jiān)持以系統(tǒng)觀念強(qiáng)化縱向貫通和橫向協(xié)同，增強(qiáng)各項(xiàng)舉措的關(guān)聯(lián)性和耦合性，以期建立健全與美麗中國(guó)建設(shè)相適應(yīng)的國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

一是做好全局性謀劃，分區(qū)分類實(shí)施差別化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)自身變化發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行全局性謀劃，要求在充分認(rèn)識(shí)受償主體的保護(hù)成本、機(jī)會(huì)成本和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值具有空間異質(zhì)性的基礎(chǔ)上，分區(qū)分類實(shí)施差別化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一方面，要綜合考慮國(guó)家公園自然屬性、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值、管理目標(biāo)等特點(diǎn)，優(yōu)先補(bǔ)償面積較大和原住民數(shù)量較多的國(guó)家公園。另一方面，要綜合考慮國(guó)家公園屬地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和國(guó)家公園因素，現(xiàn)階段以受償主體的機(jī)會(huì)成本為主要補(bǔ)償依據(jù)，待相關(guān)技術(shù)制度條件成熟時(shí)再趨向于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，不斷提高森林、草原、濕地等生態(tài)要素的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要綜合考慮礦業(yè)權(quán)投入成本、礦山資源量?jī)r(jià)值和預(yù)期經(jīng)營(yíng)收益，并與礦業(yè)權(quán)人共同委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)、評(píng)估，合理確定合規(guī)礦業(yè)權(quán)退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，要統(tǒng)籌考慮原住民的生態(tài)貢獻(xiàn)和放棄自然資源資產(chǎn)、牲畜、原有家園和財(cái)產(chǎn)等的機(jī)會(huì)成本損失，合理制定生態(tài)移民搬遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

二是加大戰(zhàn)略性布局，因地制宜探索組合型補(bǔ)償方式。只有加大戰(zhàn)略性布局，組合使用不同類型的補(bǔ)償方式，才能實(shí)現(xiàn)“整體功能大于各要素功能之和”的效果。一方面，要根據(jù)劃分的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任配置國(guó)家公園管理局相應(yīng)的資金，在國(guó)家公園經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、公共服務(wù)等領(lǐng)域制定各項(xiàng)優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇的政策。另一方面，要重視對(duì)國(guó)家公園農(nóng)牧民的智力補(bǔ)償和技術(shù)補(bǔ)償，充分利用國(guó)家公園獨(dú)特的自然資源和人文資源稟賦，通過(guò)土地使用權(quán)、技術(shù)、資金等要素入股，大力發(fā)展生態(tài)體驗(yàn)、自然教育、林草碳匯等與社區(qū)居民利益緊密聯(lián)結(jié)的特色產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，屬地政府要妥善解決生態(tài)移民搬遷安置所需土地問(wèn)題，積極采取產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、就業(yè)培訓(xùn)和提供公益性崗位等多種補(bǔ)償方式，確保生態(tài)移民搬遷后福利水平不降低。此外，對(duì)于合規(guī)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償，除了貨幣補(bǔ)償方式外，還要積極探索資源置換、稅費(fèi)減免、補(bǔ)償資金證券化等補(bǔ)償方式。

三是統(tǒng)籌整體性推進(jìn)，建立并實(shí)施綜合績(jī)效評(píng)估體系。從國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的性質(zhì)和功能來(lái)看，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和土地利用行為相結(jié)合的綜合績(jī)效評(píng)估體系顯然更符合系統(tǒng)注重整體效果的要求。一方面，當(dāng)信息不對(duì)稱成為影響國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施效果的決定性因素時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為標(biāo)尺的績(jī)效評(píng)估，并引入適當(dāng)?shù)幕谕恋乩眯袨榈谋O(jiān)管要素。另一方面，當(dāng)外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)成為決定性因素時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用以土地利用行為為標(biāo)尺的績(jī)效評(píng)估，并引入適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制和基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的監(jiān)管要素。同時(shí)，當(dāng)外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和信息不對(duì)稱兩種因素的影響程度相近時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用適宜的方法確定兩種績(jī)效評(píng)估方法中各指標(biāo)的權(quán)重。此外，不僅要將國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)估結(jié)果納入到屬地政府的績(jī)效考核中，將績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為補(bǔ)償資金分配和政策調(diào)整的重要依據(jù)，還要對(duì)參與國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)钠髽I(yè)、社會(huì)組織和公眾，根據(jù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果給予其相應(yīng)的獎(jiǎng)懲。