為處理好政府和市場的關(guān)系貢獻中國智慧

原標題：為處理好政府和市場的關(guān)系貢獻中國智慧

專題研究：經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系

編者按

2013年11月召開的黨的十八屆三中全會，是黨的十八大之后召開的一次重要會議，也是改革開放以來黨中央召開的一次重要會議。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》），提出“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這是我們黨對中國特色社會主義建設(shè)規(guī)律認識的一個新突破，標志著社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展進入了一個新階段。在過去的五年多時間里，圍繞處理好政府和市場關(guān)系這一核心問題，我國經(jīng)濟體制改革全方位推進，重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革不斷取得突破，不僅有效激發(fā)了市場主體的創(chuàng)造力，也讓穩(wěn)健前行的中國經(jīng)濟韌性十足、更具活力。為了深入學習《決定》精神，抓住政府與市場的關(guān)系這一核心問題全面深化經(jīng)濟體制改革，本報特邀兩位學者撰文研討，以饗讀者。

黨的十八屆三中全會指出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。習近平總書記在黨的十九大報告和慶祝改革開放40周年大會上的講話中，反復強調(diào)使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。在過去五年多的時間里，我國經(jīng)濟體制改革全方位推進，主要領(lǐng)域“四梁八柱”性改革基本出臺，取得了開創(chuàng)性的成績。改革圍繞轉(zhuǎn)變政府職能、處理好政府和市場關(guān)系，在設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)、發(fā)展民營經(jīng)濟、深化國資國企改革、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、推動簡政放權(quán)和“放管服”改革、創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控等方面取得了顯著成效，激發(fā)了各類市場主體的活力，推動實現(xiàn)了科學發(fā)展和更高質(zhì)量的發(fā)展。

把改革開放進行到底，繼續(xù)推進經(jīng)濟體制改革，仍然要把處理好政府和市場的關(guān)系置于核心位置。政府和市場的關(guān)系問題實際上是一個世界性的問題，既是經(jīng)濟理論研究的焦點，也是各國經(jīng)濟發(fā)展實踐中的難點。經(jīng)濟學家劉易斯曾經(jīng)指出一個矛盾現(xiàn)象：“政府的失敗既可能是由于它們做得太少，也可能是由于它們做得太多?！弊詮乃鶕?jù)對世界經(jīng)濟史的觀察于1955年提出這個著名的“劉易斯悖論”之后，在世界范圍內(nèi)，對于政府應(yīng)該做什么、做多少的問題，理論上始終莫衷一是，實踐上也仍然沒有破題。我國經(jīng)濟體制改革40年的實踐，特別是黨的十八大以來開創(chuàng)性的探索，既提出了相關(guān)的問題，也積累了寶貴的經(jīng)驗，提煉出了關(guān)于政府和市場關(guān)系的中國智慧，有助于我們加深理論認識，并有針對性地用來指導改革的實踐。

首先，在資源配置領(lǐng)域和直接經(jīng)濟活動中，要使市場發(fā)揮決定性作用。世界各國的經(jīng)濟發(fā)展實踐表明，市場既為經(jīng)濟活動主體提供了最有效的激勵機制，也對各種生產(chǎn)要素和資源提供了最有效的配置方式。在改革開放40年來的實踐中，我們逐步深化了對市場作用以及政府和市場關(guān)系的認識。在改革的早期，我們分別經(jīng)歷了對市場作用的若干個認識階段，從排斥市場機制到把市場作為計劃經(jīng)濟的輔助手段，進而強調(diào)計劃與市場相結(jié)合。黨的十四大明確了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標。黨的十五大以后提出要發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，直至黨的十八屆三中全會明確提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，實現(xiàn)了我們黨對中國特色社會主義建設(shè)規(guī)律認識的一個新突破，標志著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展進入了一個新的階段。

市場在資源配置中起決定性作用，就是要在生產(chǎn)、流通、消費等經(jīng)濟活動各個環(huán)節(jié)，通過形成完善的生產(chǎn)要素市場和產(chǎn)品市場，以要素的相對稀缺性和產(chǎn)品的供求關(guān)系決定價格，形成對投資者、創(chuàng)業(yè)者、生產(chǎn)者、流通者和消費者的引導信號，依此配置資源、平衡供給、鼓勵競爭，進而達到提高資源配置效率和激勵經(jīng)濟活動的目的。我國過去40年的經(jīng)濟體制改革，始終是圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟體制進行的，而最終明確確立市場的決定性作用，則是理論的邏輯結(jié)論和實踐的必然結(jié)果。

其次，以人民為中心的發(fā)展思想要求政府履行再分配職能，保障實現(xiàn)全體人民共同富裕。曾經(jīng)在歐美和一些發(fā)展中國家大行其道的新自由主義經(jīng)濟政策，通常建立在所謂“涓流經(jīng)濟學”的假設(shè)之上，認為使少數(shù)人更富的經(jīng)濟政策，最終會通過某種渠道惠及窮人。然而，無論在發(fā)展中國家還是在發(fā)達國家，都有大量的事實表明，雖然經(jīng)濟增長、經(jīng)濟全球化和技術(shù)變革，都可以產(chǎn)生做大蛋糕的效應(yīng)，卻無一能夠保證自動把蛋糕分好，反而造成了收入差距擴大的弊端和社會兩極分化的惡果。誠然，市場機制通過有效配置資源和激勵經(jīng)濟活動主體，是經(jīng)濟增長的必要前提，但是，政府主導的再分配政策卻是促進社會公平正義、實現(xiàn)共同富裕不可或缺的手段。因此，處理好政府和市場關(guān)系是破解做大蛋糕和分好蛋糕兩難問題的鑰匙。

從以人民為中心的發(fā)展思想出發(fā)，必然要求更好發(fā)揮政府作用，把在發(fā)展中保障和改善民生作為公共品來提供。其一，政府促進社會公平正義，就是旨在疏通做大蛋糕與分好蛋糕之間存在的種種梗阻，創(chuàng)造條件使人人都有通過辛勤勞動實現(xiàn)自身發(fā)展的機會，共享改革開放的發(fā)展成果。其二，建立健全具有社會共濟性質(zhì)的社會保障體系，在具有公共品性質(zhì)的領(lǐng)域提供均等的基本公共服務(wù)，在具有準公共品性質(zhì)的領(lǐng)域引領(lǐng)公共服務(wù)供給，是政府需要履行的職能，是政府不容回避和不可缺位的責任。其三，對于因歷史、地理和環(huán)境等因素產(chǎn)生的社會脆弱群體，以及因突發(fā)災(zāi)難和沖擊事件造成的困難現(xiàn)象，政府要實施特殊的經(jīng)濟政策和社會政策，織就密實的民生保障網(wǎng)，通過扶貧、扶智、救助、托底等手段，使遭遇困難或災(zāi)害沖擊的群體基本生活無虞，并能同等享受基本公共服務(wù)。

再次，宏觀調(diào)控政策立足于向市場釋放引導性信號，通過市場機制、以微觀主體的經(jīng)濟活動反應(yīng)為基礎(chǔ)，實施逆周期調(diào)節(jié)。市場活動參與者并非總是理性的，價格信號也會有失真或扭曲，供求關(guān)系既受國內(nèi)生產(chǎn)的影響也受國際市場的影響，供給側(cè)和需求側(cè)都會產(chǎn)生對經(jīng)濟增長的沖擊。這意味著，市場經(jīng)濟總是在不斷的波動中，甚至是在逃不開的經(jīng)濟周期中運行的。因此，在市場經(jīng)濟條件下，主要以貨幣政策和財政政策為手段的宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策是不可或缺的。

宏觀經(jīng)濟政策的作用在于，政府調(diào)控部門利用機制化手段放出調(diào)控信號，引導微觀市場主體行為，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟調(diào)控意圖。通常，一個經(jīng)濟體在特定發(fā)展時期具有由生產(chǎn)要素供給和配置水平?jīng)Q定的潛在增長率，而周期性擾動因素可能產(chǎn)生使實際增長率低于或高于潛在增長能力的傾向，分別會產(chǎn)生生產(chǎn)要素利用不足或通貨膨脹現(xiàn)象。因此，宏觀經(jīng)濟政策的逆周期調(diào)節(jié)，就是通過或?qū)捤苫蚓o縮的貨幣政策，以及或擴張或收縮的財政政策，刺激或抑制投資行為和生產(chǎn)活動，使實際增長速度回歸到潛在增長率。在市場經(jīng)濟條件下，這種調(diào)控的難點在于：既要影響引導投資和生產(chǎn)的市場信號，又不致扭曲要素和產(chǎn)品的市場價格。而破解難題的關(guān)鍵，一是讓宏觀調(diào)控意圖和引導性市場信號與微觀市場主體行為發(fā)生化學反應(yīng)；二是良好把握宏觀經(jīng)濟調(diào)控的尺度和時長，因時因勢地調(diào)整政策取向；三是聚焦于逆周期調(diào)節(jié)和防范系統(tǒng)性風險，避免摻加不屬于逆周期調(diào)控的政策意圖。

最后，產(chǎn)業(yè)政策更加突出普惠性，堅持競爭中性原則，注重與競爭政策保持協(xié)調(diào)性和一致性。政府實施旨在鼓勵微觀主體承擔風險進行創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策是必要的，也是各國的普遍做法，這是因為：第一，對全社會有益的創(chuàng)新活動，對微觀經(jīng)濟活動主體來說卻具有不確定性，企業(yè)要根據(jù)技術(shù)發(fā)展方向和比較優(yōu)勢動態(tài)變化方向作出預判，既有可能享受成功的收益，也不可避免地要承受失敗的風險。第二，技術(shù)進步的成果并不必然會滲透到社會的所有領(lǐng)域，從而也不意味著可以自然而然地促進整個經(jīng)濟體的創(chuàng)新發(fā)展。第三，在經(jīng)濟活動中防治污染和保護環(huán)境、在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中去除過剩產(chǎn)能等，都具有外部效應(yīng)，僅依靠市場自身的力量不足以解決問題。

在實施產(chǎn)業(yè)政策的過程中，政府有形之手和市場無形之手的關(guān)系最難拿捏，化有形于無形的關(guān)鍵在于把產(chǎn)業(yè)政策同競爭政策融為一體，使兩者協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。應(yīng)強化競爭政策的基礎(chǔ)地位，確保要素和產(chǎn)品價格信號不被扭曲以及激勵機制正確。政府對待市場主體要一視同仁，無問所有制類型、無問規(guī)模大小、無問中企或外資，堅持實行競爭中性原則和準入前國民待遇加負面清單原則，為各類企業(yè)創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。產(chǎn)業(yè)政策要更多采用普惠性、功能性手段。

黨的十八屆三中全會召開五年多來，圍繞處理好政府和市場關(guān)系這一核心問題，我國經(jīng)濟體制改革全方位推進，重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革不斷取得突破，不僅有效激發(fā)了市場主體的創(chuàng)造力，也讓穩(wěn)健前行的中國經(jīng)濟韌性十足、更具活力。全面深化經(jīng)濟體制改革，在進一步做好上述四個方面工作的同時，還應(yīng)該認識到：首先，政府和市場的關(guān)系本身并非一成不變，圍繞這個問題的改革也不可能一勞永逸。因此，對問題的認識需要與時俱進，改革的重點也會發(fā)生變化。當前的改革重點仍然是轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對資源的直接配置行為，給市場自主調(diào)節(jié)和企業(yè)理性反應(yīng)留出充分的空間。其次，在政府作用和市場作用之間，既要劃分出清晰的邊界，使之各司其職，又要發(fā)揮兩者的協(xié)同作用，無摩擦地產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。最后，市場經(jīng)濟體制和機制不是自然而然形成的，既需要足夠的歷史耐心使其全面發(fā)育，也需要時不我待地進行重點培育，通過深化改革，在頂層設(shè)計和于法有據(jù)的前提下推動制度創(chuàng)新。

（作者系中國社會科學院副院長、學部委員蔡昉）