構(gòu)建可持續(xù)城市更新改造機(jī)制

我國城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了增量建設(shè)和存量更新并重階段，今后一個(gè)時(shí)期，城市改造更新的任務(wù)將越來越重。國家發(fā)展改革委副主任劉蘇社曾在2024年10月表示，在提前下達(dá)2025年部分“兩重”建設(shè)項(xiàng)目清單和中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃當(dāng)中，優(yōu)先支持一批城市更新重點(diǎn)項(xiàng)目。由此可見，涉及國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)的“兩重”建設(shè)中，城市更新是重要內(nèi)容。

持續(xù)加大資金支持力度

城市更新量大面廣。以城市重要的“里子工程”地下管網(wǎng)建設(shè)改造為例，預(yù)計(jì)未來5年需要改造的城市燃?xì)?、供排水、供熱等各類管網(wǎng)總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億元。

劉蘇社介紹，一攬子增量政策明確，要加強(qiáng)城市更新的重點(diǎn)建設(shè)，國家發(fā)展改革委將繼續(xù)統(tǒng)籌用好各類資金，提前安排相關(guān)項(xiàng)目的清單和投資計(jì)劃，加快推動符合條件的項(xiàng)目開工建設(shè)，同時(shí)健全完善可持續(xù)的更新改造機(jī)制，積極推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施提升改造，盡快補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)設(shè)施的短板，充分釋放我國新型城鎮(zhèn)化的巨大潛力，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。目前，我國城市地下管網(wǎng)的資金需求量比較大，很多項(xiàng)目也比較成熟。

將優(yōu)先支持一批城市更新重點(diǎn)項(xiàng)目。劉蘇社表示，2023年至2024年，國家發(fā)展改革委安排中央預(yù)算內(nèi)投資、增發(fā)國債資金和超長期特別國債資金共超過4700億元，其中重點(diǎn)支持了城市燃?xì)?、排水等地下管網(wǎng)改造和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等城市更新項(xiàng)目。今后幾年，城市更新仍是政府投資的重點(diǎn)，2025年也將繼續(xù)加大力度。

據(jù)介紹，在2024年10月底前下達(dá)的2025年1000億元“兩重”項(xiàng)目清單和1000億元中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃當(dāng)中，城市更新占有一定的比例，主要安排城市燃?xì)狻⒐┡潘?、供熱等管網(wǎng)建設(shè)，突出人口規(guī)模大、密度高的重點(diǎn)城市和中心城區(qū)，重點(diǎn)支持在建工程和2024年四季度可以開工的項(xiàng)目，推動解決燃?xì)夤芫W(wǎng)老化、城市內(nèi)澇、供水管網(wǎng)漏損等突出問題，同時(shí)繼續(xù)統(tǒng)籌加大中央預(yù)算內(nèi)投資對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城中村改造、危舊住房改造等城市更新項(xiàng)目的支持力度。也要研究將老舊街區(qū)（老舊廠區(qū)）改造等有一定收益的城市更新項(xiàng)目納入地方政府專項(xiàng)債支持范圍。

有力有序推進(jìn)重點(diǎn)任務(wù)

城市更新對于城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型、助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民群眾需要都具有重大意義。來自住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的數(shù)據(jù)顯示，2024年我國共實(shí)施城市更新項(xiàng)目6萬余個(gè)，完成投資約2.9萬億元，綜合性成效逐步顯露。有410多個(gè)城市成立城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，21個(gè)城市設(shè)立城市更新局，12個(gè)省建立省級督導(dǎo)機(jī)制，7個(gè)省將城市更新納入省級政府績效考核。10個(gè)省分層次開展省級城市更新試點(diǎn)工作。297個(gè)地級及以上城市全面開展城市體檢，310多個(gè)城市編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，16個(gè)省建立城市更新項(xiàng)目庫，各地不斷優(yōu)化建設(shè)工程審批管理程序。

未來，各地應(yīng)堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，有力有序有效推進(jìn)城市更新重點(diǎn)任務(wù)。劉蘇社介紹，更新改造任務(wù)的實(shí)施應(yīng)分類有序推進(jìn)。區(qū)分任務(wù)的輕重緩急，按照短期聚焦消除安全隱患，中期推進(jìn)老化設(shè)施更新，長期促進(jìn)設(shè)施功能完善的工作思路，組織實(shí)施城市基礎(chǔ)設(shè)施提升改造行動，優(yōu)先推進(jìn)涉及重大公共安全和重要民生保障的城市地下管網(wǎng)安全提升、老舊居住區(qū)宜居改造、城中村綜合改造、城市交通設(shè)施安全改造等工程建設(shè)，有序推進(jìn)老舊街區(qū)（老舊廠區(qū)）轉(zhuǎn)型提質(zhì)、城市公共服務(wù)功能提升等工程建設(shè)。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長倪虹表示，2025年將從五方面大力實(shí)施城市更新。一是堅(jiān)持“先體檢、后更新，無體檢、不更新”，建立城市體檢和城市更新一體化推進(jìn)機(jī)制。查找人民群眾身邊的急難愁盼問題；找出影響城市競爭力、承載力和可持續(xù)發(fā)展的短板弱項(xiàng)，體檢出的問題就是更新改造的重點(diǎn)。

二是深化城市建設(shè)、運(yùn)營、治理體制改革，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)。

三是謀劃實(shí)施一批城市更新改造項(xiàng)目，全面完成2000年底前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)，基本完成已排查出老化燃?xì)夤艿赖母赂脑烊蝿?wù)，基本消除縣級城市建成區(qū)黑臭水體。持續(xù)實(shí)施完整社區(qū)建設(shè)、既有建筑改造利用和老舊街區(qū)更新改造、地下管網(wǎng)管廊建設(shè)改造、建筑市政基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備更新、城市生活垃圾分類、口袋公園和城市綠道建設(shè)、公園綠地開放共享、城市居住區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和兒童友好空間建設(shè)等民生工程、發(fā)展工程。鼓勵地方探索居民自主更新改造老舊住宅。

四是構(gòu)建城市管理新模式，完善“一委一辦一平臺”，推動城市管理融入基層治理，形成智慧高效治理新體系，提高城市管理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平。

五是以“新城建”為引擎打造高水平“數(shù)字住建”，系統(tǒng)推進(jìn)數(shù)字家庭、智慧住區(qū)、房屋建筑管理智慧化、城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺、智能化市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造等任務(wù)，全方位提升數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平。

積極探索創(chuàng)新融資模式

城市更新蘊(yùn)含著巨大的市場潛力，項(xiàng)目的投資額比較大，單靠政府投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須建立多元化的投入機(jī)制，大力度吸引民間資本的廣泛參與。劉蘇社介紹，對市場化程度較高、經(jīng)營屬性較強(qiáng)的領(lǐng)域，完善投入機(jī)制、提高投入效率，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。對回報(bào)水平適中、社會資本具有投資意愿的領(lǐng)域，也將充分發(fā)揮政府和社會資本合作新機(jī)制，也就是PPP新機(jī)制的作用，以及基礎(chǔ)設(shè)施不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等作用，形成政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、全社會參與的可持續(xù)更新改造模式。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2024年，各地積極創(chuàng)新多元化城市更新投融資機(jī)制。12個(gè)省設(shè)立專項(xiàng)資金給予獎補(bǔ)或貸款貼息，12個(gè)省發(fā)行專項(xiàng)債近1000億元用于各類更新改造，一些地方完善稅費(fèi)減免政策。各地積極爭取金融信貸支持，拓寬征信方式、延長貸款期限。28個(gè)城市設(shè)立城市更新基金，總資金規(guī)模達(dá)4550億元。各地通過政企合作、特許經(jīng)營、企業(yè)承包、自主更新等，吸引社會資本投入。

在構(gòu)建城市更新多元投融資機(jī)制過程中，一些地方加大地方政府資金投入。如江蘇省出臺《江蘇省“城新貸”財(cái)政貼息實(shí)施方案》，對城市更新重點(diǎn)領(lǐng)域和建筑市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域設(shè)備更新中長期貸款給予總計(jì)4億元的1個(gè)百分點(diǎn)省級財(cái)政貼息。重慶市發(fā)行政府專項(xiàng)債支持城市更新，如渝中區(qū)2021年至2023年共發(fā)行城市更新專項(xiàng)債包13個(gè)、發(fā)債總額83.3億元，撬動區(qū)域固定資產(chǎn)投資約120億元，形成投資拉動力。

還有一些地方組織金融機(jī)構(gòu)、社會資本多渠道融資。如河南省整合多種金融工具支持城市更新，出臺《關(guān)于金融支持城市更新行動的意見》，2024年上半年，通過金融機(jī)構(gòu)預(yù)審的城市更新項(xiàng)目114個(gè)，有88個(gè)項(xiàng)目獲得金融機(jī)構(gòu)批復(fù)，累計(jì)投放貸款216.62億元。江西省引導(dǎo)開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)支持城市更新。江蘇省南通市設(shè)立城市更新資金超市。

中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市更新分院院長范嗣斌認(rèn)為，要注重激發(fā)社會多元主體的內(nèi)生動力，協(xié)力推進(jìn)城市更新。要構(gòu)建好政府、市場與社會多元主體之間的責(zé)任、權(quán)利和資金共擔(dān)機(jī)制，統(tǒng)籌利用好各方資金資源參與城市更新。要結(jié)合近期“兩重”“兩新”等相關(guān)政策，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和撬動作用，鼓勵市場化手段促進(jìn)多方合作，探索融資模式和金融服務(wù)“工具包”，激勵社會資本積極投入和深度參與城市更新?？梢酝ㄟ^資金獎補(bǔ)、金融支持、稅收優(yōu)惠、流程簡化、打通障礙等激勵政策鼓勵產(chǎn)權(quán)主體、使用主體等自主更新，鼓勵運(yùn)營主體提前介入城市更新。

在中國城市發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司首席規(guī)劃師楊一帆看來，構(gòu)建政府、市場與市民之間的資金共擔(dān)機(jī)制，需要遵循市場基本規(guī)律，建立保障每個(gè)合法主體合理權(quán)益的長效機(jī)制，以穩(wěn)預(yù)期促參與。各城市應(yīng)因地制宜進(jìn)行創(chuàng)新探索，在劃定城市更新單元、確定實(shí)施主體、構(gòu)建建設(shè)與運(yùn)營模式等過程中，充分考慮城市各要素的社會價(jià)值和經(jīng)濟(jì)屬性，研究價(jià)值兌現(xiàn)路徑，實(shí)現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益一體兩面雙獲益。 （經(jīng)濟(jì)日報(bào)記者 亢 舒）