近年來，我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高、城市規(guī)模逐步擴(kuò)大，但也存在不同層級城鎮(zhèn)發(fā)展水平不均衡、功能分配不合理等問題。推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，是新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的必然要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出，健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，提升超大特大城市現(xiàn)代化治理水平，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。本期特邀專家圍繞相關(guān)問題進(jìn)行研討。

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展凸顯結(jié)構(gòu)性問題

近年來，我國城鎮(zhèn)發(fā)展取得怎樣成效？不同層級城鎮(zhèn)發(fā)展存在哪些不平衡和不協(xié)調(diào)的問題？

張貴（南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究院教授）：改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要載體。黨的十八大以來，我國陸續(xù)出臺戶籍、土地、教育、就業(yè)和住房等領(lǐng)域配套改革政策，強(qiáng)化城市群、都市圈在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中的主體地位，城鎮(zhèn)化發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)取得新成效。

城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)化質(zhì)量持續(xù)改善。我國常住人口城鎮(zhèn)化率由2011年51.27%提升到2023年66.16%，城鎮(zhèn)化水平年均提高1.24個百分點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計，2023年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入51821元，增長速度為5.1%。地級以上城市地區(qū)生產(chǎn)總值77萬億元，占全國的61.1%。隨著新型城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，城區(qū)常住人口300萬以下城市的落戶限制基本取消，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化加快，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)加快向常住人口覆蓋、供給水平不斷提高，城市基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量逐步提升。

城鎮(zhèn)數(shù)量顯著增加，城市規(guī)模逐步擴(kuò)大。城市數(shù)量從1978年的193個增加到2023年底的694個，其中常住人口超過500萬的城市由3個增加到29個，超過1000萬的城市由1個增加到11個。2023年底地級以上城市297個，常住人口超6.7億人。城鎮(zhèn)化體系不斷完善，城市群成為我國新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)和引領(lǐng)全國經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐。

城鎮(zhèn)體系呈多樣化結(jié)構(gòu)，城市群空間形態(tài)各具特色。中心城市和城市群正成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。按國家統(tǒng)計局2022年末戶籍人口規(guī)模劃分，100萬至200萬、200萬至500萬、500萬以上人口的地級以上城市分別有96個、46個和22個，分別比2012年末增加14個、15個和8個。北上廣深一線城市和成都、蘇州、杭州等新一線城市作用進(jìn)一步發(fā)揮，帶動所在區(qū)域中小城市發(fā)展壯大。長三角城市群以上海為中心形成“梯度型”結(jié)構(gòu)，粵港澳大灣區(qū)城市群呈現(xiàn)“散點(diǎn)型”結(jié)構(gòu)，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展起勢見效，長江中游、北部灣、關(guān)中平原等城市群集聚帶動效應(yīng)持續(xù)提升。

我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，也存在城市規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理、大中小城市發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題，降低了資源配置效率。

一是城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)不夠合理。與發(fā)達(dá)國家相比，我國特大城市和大城市數(shù)量相對較少，難以充分承載更多發(fā)展要素和人口。同時，中小城市發(fā)展質(zhì)量、承載力有待提升。部分中小城市和資源型城市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面存在短板，面臨人口流出、產(chǎn)業(yè)萎縮的狀況。尤其是京津冀、成渝地區(qū)城鎮(zhèn)體系呈現(xiàn)“啞鈴型”結(jié)構(gòu)，中小城市發(fā)展數(shù)量和質(zhì)量有待提升。

二是大中小城市資源配置不均衡。北京、上海等超大特大城市經(jīng)濟(jì)、文化、醫(yī)療等資源過度集中，“大城市病”問題較為突出，如交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染等，城市治理能力和治理水平有待提高。與大城市相比，中小城市在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面存在短板，資金、技術(shù)、人才等資源相對匱乏，發(fā)展動力不足，難以實(shí)現(xiàn)與大城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是城市發(fā)展存在區(qū)域不平衡問題?！皷|快西慢”“南強(qiáng)北弱”的不平衡態(tài)勢進(jìn)一步凸顯。東部沿海地區(qū)的中心城市基于比較優(yōu)勢快速擴(kuò)張，西部、東北地區(qū)一些中小城市發(fā)展境遇不佳、發(fā)展動力不足，反映了區(qū)域發(fā)展不平衡以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷帶來的城市發(fā)展差異。例如，珠三角地區(qū)改革開放后憑借市場化改革和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，吸引大量外來人口和投資，產(chǎn)業(yè)與人口不斷聚集。而東北部分資源型城市如黑龍江鶴崗、遼寧撫順等，則因資源枯竭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一等問題，面臨經(jīng)濟(jì)收縮和人口流失的困境。

四是城市群內(nèi)部極化與分化并存。目前，我國城市群內(nèi)部存在城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)的問題，各城市間由于利益不同互相博弈，尚未形成高效聯(lián)動融合機(jī)制。中心城市或大城市發(fā)展動力極化現(xiàn)象日益突出，經(jīng)濟(jì)和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較明顯，而中心城市對周邊輻射帶動能力不足。以成都都市圈為例，成都10年間增加580多萬人，但德陽、眉山、資陽三市的人口卻減少或微增。京津冀城市群地理位置優(yōu)越，但城市群內(nèi)部尚未形成良好的產(chǎn)業(yè)鏈條和功能分工，河北一些城市仍依賴傳統(tǒng)重工業(yè)，導(dǎo)致資源配置不均衡。長三角城市群是我國最為發(fā)達(dá)的城市群之一，但大中小城市之間發(fā)展不協(xié)調(diào)問題依然存在，相較于上海、南京等大城市，浙江嘉興和江蘇南通等中小城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才儲備等方面存在短板。

提升超大城市核心功能和輻射帶動力

北京作為全國首個減量發(fā)展的超大城市，疏解非首都功能、破解“大城市病”進(jìn)展如何？

葉堂林（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)特大城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究院執(zhí)行院長）：“大城市病”是指人口向大城市過度集中所引發(fā)的人口超載、交通擁堵、房價高漲及環(huán)境惡化等一系列經(jīng)濟(jì)社會問題，超大特大城市由于龐大的人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，更易受到“大城市病”的困擾。為疏解北京非首都功能、破解“大城市病”問題，黨中央提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)過10多年努力，北京“大城市病”逐步緩解。

破解“大城市病”，關(guān)鍵在疏解中心城區(qū)非核心功能，推動超大特大城市瘦身健體。北京以非首都功能疏解帶動產(chǎn)業(yè)疏解和人口疏解成效顯著。2015年至2022年，中心城區(qū)常住人口數(shù)量由1297.4萬人降至1094.5萬人，年均降幅2.40%。其中，核心區(qū)常住人口數(shù)量由221.0萬人降至180.40萬人，年均降幅2.86%。2014年至2022年，北京禁止和限制類制造業(yè)中，企業(yè)減少量排在前五的產(chǎn)業(yè)分別為紡織服裝業(yè)、金屬制品業(yè)、食品制造業(yè)、家具制造業(yè)及橡膠和塑料制品業(yè)，年均降幅均超30%。非首都功能疏解為高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了空間。2014年至2022年，北京高技術(shù)企業(yè)由37.42萬戶增至85.71萬戶。其中，制造類企業(yè)由0.24萬戶增至0.28萬戶，服務(wù)類企業(yè)由37.18萬戶增至85.43萬戶。

高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)國家級新區(qū)規(guī)劃建設(shè)是破解“大城市病”的重要途徑。北京“新兩翼”建設(shè)取得新進(jìn)展，承接非首都功能疏解有序推進(jìn)。北京城市副中心與主城區(qū)“以副輔主、主副共興”的發(fā)展格局逐漸形成。2019年北京市級行政中心遷入北京城市副中心，2024年初北京市級機(jī)關(guān)第二批搬遷工作完成，共計2.2萬余人入駐副中心行政辦公區(qū)。雄安新區(qū)作為非首都功能疏解集中承載地作用顯現(xiàn)。北京交通大學(xué)、北京科技大學(xué)等高校雄安校區(qū)全部開工建設(shè)，中央企業(yè)在雄安新區(qū)設(shè)立各類機(jī)構(gòu)150多家，投資來源為北京的注冊企業(yè)超3000家，中國星網(wǎng)、中國中化、中國華能等首批央企總部項(xiàng)目全部順利落戶，中礦集團(tuán)完成總部選址，中國中鐵產(chǎn)業(yè)集群落地雄安，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)園等一批市場化疏解項(xiàng)目開工建設(shè)。

疏解非核心功能是優(yōu)化城市空間功能布局、推動城市群內(nèi)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。不僅有助于增強(qiáng)超大特大城市全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)及開放樞紐等核心功能，提高其核心競爭力，還通過發(fā)揮對周邊地區(qū)的輻射帶動作用，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

超大特大城市非核心功能疏解推動要素資源特別是人才、技術(shù)等關(guān)鍵要素在不同城市間合理流動和優(yōu)化配置，助力中小城市和小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。借勢非首都功能疏解，北京科技成果在津冀落地轉(zhuǎn)化的比重不斷提升，通過協(xié)同創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)協(xié)作助力津冀實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。2013年至2023年，北京流向津冀的技術(shù)合同成交額由71.2億元增至748.7億元，年均增長率26.5%。截至2023年底，中關(guān)村企業(yè)在津冀設(shè)立分支機(jī)構(gòu)數(shù)量突破1萬家。

超大特大城市非核心功能疏解助力大中城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及小城市、小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。河北唐山曹妃甸區(qū)圍繞打造石化、木材加工、裝備制造、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地，全力承接京津產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目轉(zhuǎn)移，自2014年以來，累計承接億元以上京津項(xiàng)目276個，總投資2668.8億元。北京大紅門、動物園等批發(fā)市場落戶河北唐山、滄州等地，助力其成為全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地，推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

超大特大城市非核心功能疏解助力大中小城市和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及基本公共服務(wù)水平提升。借勢北京非首都功能疏解，“軌道上的京津冀”主骨架初步建成，國家高速公路網(wǎng)“斷頭路”全部消除，港口群建設(shè)成果達(dá)到國際先進(jìn)水平，河北交通設(shè)施整體水平實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展?；竟卜?wù)均等化是增強(qiáng)周邊地區(qū)吸引力和承接力的核心。京津優(yōu)質(zhì)學(xué)校在河北設(shè)立28所分校，京津30家醫(yī)院納入河北醫(yī)保定點(diǎn)范圍，三地組建跨區(qū)域兒科聯(lián)盟、腫瘤?？坡?lián)盟、胸痛聯(lián)盟等，以技術(shù)輸入、人才培養(yǎng)、專科建設(shè)等為切入點(diǎn)，大幅提升河北公共服務(wù)水平。

探索城市群與都市圈聯(lián)動路徑

如何以城市群、都市圈建設(shè)為依托帶動大中小城市協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展？

曾剛（華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院院長）：城市群和都市圈在我國城鎮(zhèn)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮著越來越重要的作用。應(yīng)明確城市群與都市圈多層次聯(lián)動路徑，推動大中小城市與小城鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)分工、公共服務(wù)等方面協(xié)同發(fā)展。

推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，為城市群同城化奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。城市群內(nèi)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展需要基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。成渝高鐵的開通將成都與重慶的通行時間縮短至1小時，大幅提升了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈兩大核心城市對周邊中小城市的輻射帶動效應(yīng)。2023年，成渝高鐵平均每天開行184列、92對列車，全年共計發(fā)送旅客5000.9萬人次。不僅便利了跨城通勤，推動了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展，也使沿線四川資陽、內(nèi)江等城市吸引了大量投資與人才，助推當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。港珠澳大橋建成通車極大縮短了粵港澳大灣區(qū)內(nèi)香港、珠海、澳門之間的通行時間。截至2024年10月底，經(jīng)港珠澳大橋往來粵港澳三地的旅客數(shù)量突破6230萬人次，車輛超過1276萬輛次?？鐓^(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打破了城市之間的隔閡，形成了大中小城市的“1小時通勤圈”，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)要素快速流動和資源高效配置。

推進(jìn)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的跨地域深度融合，為多市聯(lián)合建設(shè)世界級產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)造有利條件。大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展有賴于創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的深度融合。長三角三省一市借助“上海研發(fā)+外地制造”“上?？偛?外地基地”等合作方式，不僅解決了諸多“卡脖子”技術(shù)難題，還促進(jìn)了世界級產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)。長三角集成電路產(chǎn)業(yè)規(guī)模在全國占比58.3%。生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)規(guī)模約占全國1/3，近3年獲批新藥數(shù)量占全國70%，上市公司數(shù)量占全國1/3。人工智能產(chǎn)業(yè)規(guī)模占全國1/3，企業(yè)數(shù)占全國30%。長三角三省一市地區(qū)生產(chǎn)總值從2018年的22.1萬億元增至2023年的30.5萬億元，以不到4%的國土面積，創(chuàng)造了全國近1/4的經(jīng)濟(jì)總量。

推動科創(chuàng)資源共享，為聯(lián)合創(chuàng)新提供機(jī)制保障。人工智能技術(shù)深刻影響著人類生產(chǎn)和生活，大中小城市協(xié)同創(chuàng)新至關(guān)重要。上海張江高科技園區(qū)和杭州未來科技城共同推動生物醫(yī)藥和信息技術(shù)等前沿領(lǐng)域創(chuàng)新，激發(fā)周邊中小城市科技創(chuàng)新活力。長三角G60科創(chuàng)走廊推動滬蘇浙皖9個成員城市與上海科學(xué)院合作，在金華、蕪湖等地設(shè)立18個協(xié)同創(chuàng)新中心。9城共建以來，PCT（專利合作條約）國際專利申請數(shù)量增長163.4%，研發(fā)投入強(qiáng)度均值3.77%，遠(yuǎn)超全國平均水平。2023年底，9城市PCT國際專利申請數(shù)量占全國1/9，國家科學(xué)技術(shù)獎獲獎數(shù)量占全國16.2%。京津攜手在天津?yàn)I海新區(qū)、寶坻區(qū)分別建立濱海—中關(guān)村科技園、京津中關(guān)村科技城，截至2023年底，兩處新平臺累計注冊企業(yè)突破6500家，實(shí)現(xiàn)科技資源高效流動與共享。

推動公共服務(wù)共享，縮小城市間發(fā)展機(jī)會差距。公共服務(wù)資源均等化是實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。推動區(qū)域教育、醫(yī)療等資源共享，增強(qiáng)了中小城市和小城鎮(zhèn)的吸引力，改善了居民生活質(zhì)量，也縮小了城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)差距。2019年3月以來，廣東省政府與人社部先后簽署支持粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的一系列戰(zhàn)略合作協(xié)議，實(shí)現(xiàn)了跨境社保制度銜接與互認(rèn)，使得在大灣區(qū)內(nèi)工作的外來人員能夠享受便捷的社保待遇。香港和澳門高等院校與廣東省多所高校開展“2+2”聯(lián)合培養(yǎng)計劃，學(xué)生可以在兩地高校之間交流學(xué)習(xí)，有助于培養(yǎng)國際化復(fù)合型人才。通過這些合作，粵港澳大灣區(qū)有效提升了教育資源共享和社會服務(wù)均等化水平，廣東省城鄉(xiāng)收入比從2013年的2.67∶1降至2023年的2.36∶1。

推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控，共建美麗家園。在環(huán)境污染治理方面，京津冀城市群通過制發(fā)《京津冀生態(tài)協(xié)同專題工作組工作規(guī)則》，強(qiáng)化大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，2024年上半年，北京、天津、河北PM_2.5平均濃度分別降至34微克/立方米、43微克/立方米、42微克/立方米，區(qū)域空氣質(zhì)量大幅改善，增強(qiáng)了人民群眾的獲得感幸福感。位于蘇浙滬二省一市交界處的長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)先后發(fā)布“跨域統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入制度”“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況統(tǒng)一量化評估機(jī)制”等，做到生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、執(zhí)法“三統(tǒng)一”，大幅改善了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。2023年，示范區(qū)地表水優(yōu)Ⅲ類斷面比例從2019年的75%上升到96.2%，環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)優(yōu)良率從78.4%上升到84.1%?！耙缓尤保ㄌ趾印⒌砩胶?、元蕩、汾湖）重點(diǎn)跨界水體水環(huán)境質(zhì)量提前達(dá)到或優(yōu)于2025年目標(biāo)。

發(fā)揮縣域就近城鎮(zhèn)化的積極作用

如何看待縣域城鎮(zhèn)化在大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局中的作用？

張蔚文（浙江大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院教授）：城鎮(zhèn)化是內(nèi)嵌于國家經(jīng)濟(jì)體系的動態(tài)過程，縣域作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)單元和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的載體平臺，在整個國家城鎮(zhèn)體系中扮演著不可替代的角色。作為介于城市和農(nóng)村間的區(qū)域，縣域不僅與城市基礎(chǔ)設(shè)施連通，還與廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)緊密聯(lián)系，是以產(chǎn)業(yè)分工為基礎(chǔ)的國家城鎮(zhèn)體系的關(guān)鍵一環(huán)。國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展是分工和專業(yè)化演進(jìn)的過程，隨著分工深化，市場會自發(fā)形成最優(yōu)的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)——不同規(guī)模的城市因效率差別而承擔(dān)不同的功能分工，通過協(xié)調(diào)發(fā)展構(gòu)建起高效的城鎮(zhèn)體系。在此體系中，人口、資本、信息、技術(shù)等大量生產(chǎn)要素在大中城市集聚，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)作為外圍區(qū)，通常自給自足，并接受鄰近大中城市提供的專業(yè)化服務(wù)。介于兩者之間的縣域，或承接大中城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并為其提供相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)，或培育地方化特色產(chǎn)業(yè)從而增強(qiáng)自身對小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的輻射能力。

縣域是勞動力、土地、資本等要素在國家城鎮(zhèn)體系中流動的中轉(zhuǎn)站。以勞動力要素為例，由于戶籍和自身經(jīng)濟(jì)能力的限制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以在大城市獲取更好的工作和住房，也面臨就業(yè)、生活、交往等多重困難，在大城市中的定居意愿有限，由此形成了一種復(fù)雜的“候鳥型”人口流動模式，流動人口遷徙于鄉(xiāng)村與城市之間，在大城市務(wù)工多年后返鄉(xiāng)，在附近的縣城、中心鎮(zhèn)或地級市購買住房，使城鎮(zhèn)化不是單純由鄉(xiāng)村到城市的單向遷移過程，而是形成了進(jìn)城與返鄉(xiāng)共存的局面。除“候鳥型”流動外，就地就近城鎮(zhèn)化逐漸成為縣域城鎮(zhèn)化的重要特征。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2023年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，在2023年17658萬外出農(nóng)民工中，跨省流動的農(nóng)民工6751萬人，占比38.2%，省內(nèi)流動的農(nóng)民工10907萬人，占比61.8%，說明農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化正在成為新的趨勢。

從歷史進(jìn)程看，改革開放初期，在“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”以及“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”等政策的引導(dǎo)下，縣域城鎮(zhèn)化被給予了持續(xù)關(guān)注和投入。當(dāng)時，縣域內(nèi)小城鎮(zhèn)快速崛起和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展，為我國經(jīng)濟(jì)騰飛打下了堅實(shí)基礎(chǔ)。然而，隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，勞動力在城鄉(xiāng)間大規(guī)模流動成為趨勢，城鎮(zhèn)化政策逐漸向大中城市傾斜。一批特大城市甚至超大城市崛起，而縣域則受限于政策支持不足、財政投入?yún)T乏以及治理體系不完善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)欠賬較多，阻礙了人口的進(jìn)一步集聚，潛在的城鎮(zhèn)化紅利難以釋放。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國縣域城鎮(zhèn)人口總量已達(dá)3.59億人，但常住人口城鎮(zhèn)化率僅48.63%，這一比例明顯低于全國平均水平。東北、中西部地區(qū)的大部分縣域存在較為嚴(yán)重的人口流失問題，甚至東部發(fā)達(dá)地區(qū)的部分縣域，在“虹吸效應(yīng)”影響下，也面臨人口特別是人才流失壓力。

近年來，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的驅(qū)動下，加之就地就近城鎮(zhèn)化和人口回流趨勢的興起，縣域成為我國城鎮(zhèn)化縱深推進(jìn)的關(guān)鍵載體。以構(gòu)建“大中城市—縣城—小城鎮(zhèn)”區(qū)域聯(lián)動、均衡發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展新格局為目標(biāo)導(dǎo)向，未來縣域城鎮(zhèn)化應(yīng)從以下方面發(fā)力。

一方面，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍、土地等制度體系的聯(lián)動改革，破解“能者不愿，愿者不能”的縣域城鎮(zhèn)化瓶頸?！澳苷卟辉浮敝副镜剞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入縣城實(shí)現(xiàn)市民化的意愿較低，一定程度上是因?yàn)檗r(nóng)村戶籍與土地財產(chǎn)等權(quán)益的高度捆綁，以及縣城城區(qū)公共服務(wù)能力有限?！霸刚卟荒堋敝竿鈦磙r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚難融入當(dāng)?shù)厣?。以浙江龍港市為例，中國移動浙江公司利用移動手機(jī)信令大數(shù)據(jù)和社會綜治大模型的測算發(fā)現(xiàn)，龍港外來人口在居住和就業(yè)上形成了基于血緣、同鄉(xiāng)的“熟人社會”，即外來人口與本地人之間呈現(xiàn)明顯的社會融合困難。因而，在縣域城鎮(zhèn)化過程中，需在充分尊重人口自由流動意愿的前提下，推動縣城城區(qū)內(nèi)各項(xiàng)公共資源按常住人口規(guī)模配置，確保新落戶人口、非戶籍常住人口和縣城居民均等享有基本公共服務(wù)。

另一方面，加快縣級政府財權(quán)事權(quán)改革，探索賦予縣級政府更多資源整合使用的自主權(quán)。鼓勵都市圈范圍內(nèi)、大城市周邊的縣建成專業(yè)性強(qiáng)、對大城市科創(chuàng)中心具有轉(zhuǎn)化承接功能的衛(wèi)星強(qiáng)縣。穩(wěn)步有序推動符合條件的縣和鎮(zhèn)區(qū)常住人口20萬以上的特大鎮(zhèn)設(shè)市，進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)體系，培育新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。（本文來源：經(jīng)濟(jì)日報）