波蘭“當(dāng)家”，歐盟將走向何方

【國際觀察】

1月1日，波蘭接替匈牙利擔(dān)任歐盟理事會輪值主席國。這是波蘭入盟后第二次擔(dān)任歐盟輪值主席國，恰逢歐盟面臨一系列內(nèi)外挑戰(zhàn)，如法德兩國政局不穩(wěn)、俄烏沖突延宕、中東局勢持續(xù)升級和特朗普政府即將上臺等。波蘭承諾將積極主動地?fù)?dān)任歐盟輪值主席國，并調(diào)整歐盟的一些優(yōu)先事項(xiàng)——尋求加強(qiáng)歐洲團(tuán)結(jié)、鞏固歐洲戰(zhàn)略自主權(quán)、加大對能源領(lǐng)域的戰(zhàn)略投資和推動歐盟國防工業(yè)現(xiàn)代化。

2024年12月初，新一屆歐盟委員會成立，其行動所依據(jù)的許多關(guān)鍵文件將在上任后100天內(nèi)發(fā)布。歐盟開啟新一輪制度周期與波蘭擔(dān)任歐盟輪值主席國在時(shí)間上有所重疊，這使波蘭有機(jī)會影響有關(guān)歐盟發(fā)展戰(zhàn)略方向的討論。波蘭外長西科爾斯基稱，波蘭希望利用擔(dān)任歐盟輪值主席國的機(jī)會，進(jìn)一步加強(qiáng)其在歐盟成員國中的重要地位。

兩個(gè)輪值主席國的差異

匈牙利和波蘭都位于北約和歐盟東翼。匈牙利倡導(dǎo)在歐盟內(nèi)維護(hù)民族國家主權(quán)以及和平解決俄烏沖突，而波蘭現(xiàn)政府則持親歐、反俄和援烏的立場。相對于剛剛結(jié)束的匈牙利歐盟輪值主席國任期，波蘭在歐盟的優(yōu)先事項(xiàng)和目標(biāo)發(fā)生了很大變化。

在擔(dān)任歐盟輪值主席國伊始，匈牙利總理歐爾班就想以對話方式解決俄烏沖突，并迅速開啟“和平使命”之旅。而多數(shù)歐盟成員國和歐盟領(lǐng)導(dǎo)人表示，歐爾班的政策和觀點(diǎn)不代表歐盟，沒有促進(jìn)歐盟的利益和共同目標(biāo)的達(dá)成。歐爾班公開批評歐盟的移民政策以及對烏克蘭的政策，指責(zé)歐盟支持戰(zhàn)爭而不是爭取和平。

匈牙利還呼吁歐盟進(jìn)行變革，聚焦歐盟的競爭力、移民、國防工業(yè)和西巴爾干國家融入歐洲一體化問題，取得了一些不容忽視的成就：歐盟在2024年11月通過了提高歐洲競爭力的《布達(dá)佩斯宣言》；羅馬尼亞和保加利亞從2025年1月1日起全面加入申根區(qū)；西巴爾干國家在入盟道路上向前邁進(jìn)；歐盟通過了加強(qiáng)邊境保護(hù)和加大反恐的立法。然而，匈牙利沒有實(shí)現(xiàn)就加強(qiáng)歐洲國防工業(yè)的計(jì)劃達(dá)成部分協(xié)議的目標(biāo)。

2024年12月底，歐爾班積極闡述匈牙利作為歐盟輪值主席國所發(fā)揮的作用，認(rèn)為匈牙利促使三個(gè)重要且公開的政治問題——俄烏沖突、申根區(qū)和歐洲競爭力問題在歐洲展開討論。他同時(shí)指出，匈牙利沒有回旋余地，因?yàn)闅W盟內(nèi)部對于俄烏沖突相關(guān)戰(zhàn)略存在嚴(yán)重而深刻的意見分歧。

而波蘭擔(dān)任歐盟輪值主席國的座右銘是“安全，歐洲”，強(qiáng)調(diào)波蘭將確保安全為所有歐洲基本事務(wù)基石的決心。波蘭總理圖斯克表示，歐盟可能面臨俄烏沖突的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，波蘭的歐盟輪值主席國任期將以廣泛的安全為標(biāo)志。波蘭計(jì)劃專注于所有層面的安全，包括信息、經(jīng)濟(jì)、能源、食品和健康安全等。根據(jù)波蘭駐歐盟大使阿格涅什卡·巴托爾的說法，在波蘭任期內(nèi)，國防、能源和經(jīng)濟(jì)安全將成為歐盟議程的重中之重。

歐盟委員會主席馮德萊恩也認(rèn)為，國防問題是歐洲議程的優(yōu)先事項(xiàng)之一。歐盟不僅在歐盟委員會新設(shè)立了國防專員一職，而且計(jì)劃在未來10年內(nèi)至少投資500億歐元用于國防安全。然而，有一些歐盟人士則認(rèn)為，北約已經(jīng)保障了歐洲國家的集體防御，將歐洲納稅人的資金進(jìn)一步花費(fèi)在重復(fù)的防御結(jié)構(gòu)上是一種浪費(fèi)，這些資金應(yīng)該得到更有效的使用。

從“麻煩制造者”到“關(guān)鍵參與者”

作為中東歐地區(qū)第一大國、歐盟第五大國，加入歐盟20年來，波蘭努力在歐洲政治舞臺上占據(jù)重要位置，縮小與西歐國家的經(jīng)濟(jì)差距，并力圖解決位于德國和俄羅斯之間復(fù)雜的地緣政治地位和自身安全保障問題。

波蘭入盟后在經(jīng)濟(jì)上取得成功，既是歐盟資金最大凈受益者，也是歐洲增長最快、最穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)體之一。2004年至2023年，按購買力平價(jià)計(jì)算人均GDP，波蘭從歐盟平均水平的50%增長到80%，經(jīng)濟(jì)增長率在歐盟排名第三。良好的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)為波蘭增強(qiáng)自信奠定了基礎(chǔ)，但它在歐盟的形象以及在歐盟的影響力也經(jīng)歷了些許波折。

在2015年至2023年民族保守主義政黨法律與公正黨執(zhí)政期間，波蘭被歐盟視作“麻煩制造者”，遭到邊緣化。該黨強(qiáng)調(diào)保護(hù)國家主權(quán)和民族利益，認(rèn)為“歐盟應(yīng)有益于波蘭，而不是相反”，批評歐洲一體化的發(fā)展方向和德國在歐盟中的主導(dǎo)地位。其間，波蘭與歐盟圍繞法治問題齟齬不斷。2017年12月，歐盟以波蘭國內(nèi)司法改革“嚴(yán)重違反法治原則”為由啟動《里斯本條約》第七條程序，波蘭面臨可能暫停表決權(quán)等懲罰。歐盟委員會還以波蘭沒有滿足法治條件為由，凍結(jié)了它應(yīng)獲得的歐盟資金。

2023年12月，親歐的圖斯克政府上臺，積極修復(fù)與歐盟的關(guān)系。由于俄烏沖突導(dǎo)致中歐地區(qū)合作組織維謝格拉德集團(tuán)分裂，四個(gè)成員國波蘭、匈牙利、捷克和斯洛伐克難以開展政治合作，圖斯克政府顯著改變了波蘭外交政策的優(yōu)先方向：從中歐國家轉(zhuǎn)向法德、波羅的海國家和北歐國家。通過恢復(fù)沉寂多年的“魏瑪三角”，波蘭加強(qiáng)與法德的合作，增強(qiáng)了對歐洲政治的影響力。在特朗普再次當(dāng)選美國總統(tǒng)后，波蘭積極參與關(guān)于地緣政治、歐洲防務(wù)和跨大西洋關(guān)系問題的密集磋商。2024年11月底，圖斯克應(yīng)邀參加北歐-波羅的海首腦會議，凸顯了波蘭被日益認(rèn)可為區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)者。

俄烏沖突的爆發(fā)推動波蘭進(jìn)一步大規(guī)模擴(kuò)充兵力和實(shí)現(xiàn)軍事現(xiàn)代化。從一定程度來看，也正是俄烏沖突為波蘭提供了在歐洲安全領(lǐng)域加強(qiáng)影響力的機(jī)會。過去十年，波蘭的國防預(yù)算從77億歐元增至234億歐元。2024年，波蘭國防開支占GDP的比重達(dá)到4.12%，在北約國家中位列第一；2014年至2024年，波蘭武裝部隊(duì)數(shù)量從10萬人增加到近22萬人。波蘭計(jì)劃到2035年將波蘭軍隊(duì)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大到30萬人，從而在歐洲北約成員國中擁有最強(qiáng)大的軍隊(duì)。圖斯克政府致力于鞏固波蘭作為可靠歐盟合作伙伴和北約東翼守護(hù)者的地位。2024年11月14日，圖斯克在與北約秘書長呂特會談后表示，波蘭由于其地理位置和在國防開支方面作出的巨大努力，正在成為北約政策的基礎(chǔ)。

重新定義跨大西洋關(guān)系

特朗普在競選期間承諾24小時(shí)內(nèi)結(jié)束俄烏沖突以及對北約持批評態(tài)度，給歐盟-美國跨大西洋關(guān)系增添了不確定性，也與波蘭的核心利益發(fā)生沖突。波蘭希望，美國作為北約安全保障者，應(yīng)在歐洲保持強(qiáng)大存在、給予烏克蘭大力支持以及堅(jiān)決反對俄羅斯。隨著1月20日特朗普政府就職，擔(dān)任歐盟輪值主席國的波蘭將尋求以平衡的伙伴關(guān)系重新定義跨大西洋關(guān)系。

波蘭歷屆政府均重視跨大西洋合作，美國長期以來都是波蘭最重要的盟友之一。在2017年至2021年特朗普政府時(shí)期，波美關(guān)系尤為緊密。執(zhí)政的法律與公正黨主席雅羅斯瓦夫·卡欽斯基與特朗普的世界觀接近，來自該黨的波蘭總統(tǒng)杜達(dá)則經(jīng)常被稱為“共和黨人的耳語者”。2017年6月，特朗普訪問波蘭，這是他擔(dān)任美國總統(tǒng)后歐洲之行的第一站。2018年9月，杜達(dá)訪問美國，提議波蘭將斥資20億美元為美軍修建一個(gè)永久軍事基地，并將該基地命名為“特朗普堡”。在2020年拜登贏得美國總統(tǒng)選舉后，杜達(dá)沒有表示祝賀，波美關(guān)系一度較為冷淡。

2022年爆發(fā)的俄烏沖突促使波美關(guān)系快速升溫。2023年5月，杜達(dá)表示，加強(qiáng)與美國的經(jīng)濟(jì)和安全合作將是波蘭擔(dān)任歐盟輪值主席國的首要任務(wù)，與美國的合作對波蘭至關(guān)重要，對歐洲的安全建設(shè)至關(guān)重要。2024年11月，特朗普再度當(dāng)選美國總統(tǒng)后，圖斯克領(lǐng)導(dǎo)的公民綱領(lǐng)黨的總統(tǒng)候選人恰斯科夫斯基表示，對于波蘭來說，無論誰當(dāng)選美國總統(tǒng)，最重要的是與美國結(jié)盟。同月，美國在波蘭設(shè)立了導(dǎo)彈防御基地，這是美國在波蘭的第一個(gè)永久性軍事設(shè)施。

2024年12月，圖斯克和杜達(dá)都公開表示，波蘭擔(dān)任歐盟輪值主席國的優(yōu)先事項(xiàng)之一是深化跨大西洋合作。波蘭將自己定位為美國和歐洲之間的潛在中間人，倡導(dǎo)北約和歐盟之間的“戰(zhàn)略和諧”，既確保美國參與歐洲安全，又盡可能避免歐洲國家過度依賴美國的安全保障。特朗普要求北約國家提高國防開支，與波蘭的安全關(guān)切一致，波蘭已將其國防預(yù)算的35%用于購買美國軍事裝備，并計(jì)劃2025年將GDP的4.7%投入國防領(lǐng)域。而特朗普要求歐盟更多購買美國石油和天然氣，也與波蘭推動歐盟完全放棄進(jìn)口俄羅斯能源契合。盡管圖斯克政府與特朗普存在觀點(diǎn)分歧，但波蘭將以務(wù)實(shí)的態(tài)度支持深化跨大西洋關(guān)系。

面臨一系列挑戰(zhàn)

擔(dān)任歐盟輪值主席國為波蘭提供了一個(gè)躋身歐盟核心、影響歐盟發(fā)展方向的機(jī)遇。與2011年歐元區(qū)危機(jī)期間波蘭作為非歐元區(qū)國家擔(dān)任輪值主席國相比，如今波蘭已不處于被歐盟邊緣化的境地，且擁有發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的經(jīng)驗(yàn)。但是，在未來六個(gè)月中，波蘭將依然面臨一系列挑戰(zhàn)。

第一，需要平衡好國內(nèi)權(quán)力斗爭與歐盟議程之間的關(guān)系。5月，波蘭將進(jìn)行總統(tǒng)選舉，其結(jié)果將決定圖斯克政府能否全面執(zhí)掌政權(quán)。圖斯克政府上臺執(zhí)政一年來，與來自法律與公正黨的總統(tǒng)杜達(dá)不時(shí)發(fā)生矛盾。如今杜達(dá)將結(jié)束第二個(gè)任期，不能繼續(xù)參選，而圖斯克領(lǐng)導(dǎo)的公民綱領(lǐng)黨則提名華沙市長恰斯科夫斯基為總統(tǒng)候選人。對于圖斯克政府來說，迫切需要來自執(zhí)政黨的人士獲勝，強(qiáng)化對國內(nèi)政治的掌控，以便對歐洲議程的制定和推進(jìn)產(chǎn)生更大的影響。

第二，缺乏強(qiáng)有力的合作伙伴?！拔含斎恰币呀?jīng)不僅僅是德國、法國和波蘭開展戰(zhàn)略對話的平臺，波蘭還將北歐和波羅的海國家共同關(guān)心的議題傳遞到這個(gè)平臺繼續(xù)討論，使地區(qū)議題與歐洲議題融合在一起。盡管恰斯科夫斯基指出，在法國和德國政局動蕩的情況下，波蘭可能會成為歐盟的政治領(lǐng)袖，但捷克國際問題協(xié)會執(zhí)行會長維特·多斯塔爾認(rèn)為，由于法德無法成為波蘭穩(wěn)定而強(qiáng)大的歐洲伙伴，它將難以單獨(dú)塑造歐盟領(lǐng)導(dǎo)地位。

第三，推動烏克蘭加入歐盟面臨諸多問題。波蘭宣布優(yōu)先考慮歐盟東擴(kuò)，尤其強(qiáng)烈支持烏克蘭加入歐盟，計(jì)劃在擔(dān)任歐盟輪值主席國期間加速烏克蘭入盟進(jìn)程。但同時(shí)，波蘭需要解決三個(gè)問題：一是歐盟成員國對擴(kuò)員前修改歐盟條約意見不一；二是烏克蘭入盟將對波蘭農(nóng)業(yè)造成沖擊；三是一些成員國對歐盟進(jìn)一步東擴(kuò)持謹(jǐn)慎態(tài)度。

第四，在推動歐盟進(jìn)一步制裁俄羅斯問題上，可能遇到匈牙利抵制。2024年11月，歐爾班建議歐盟重新評估對俄制裁，因?yàn)橹撇么胧?dǎo)致歐盟能源價(jià)格居高不下，削弱了歐盟競爭力。據(jù)一些歐盟官員稱，在匈牙利擔(dān)任歐盟輪值主席國末期，雖然歐盟通過了對俄羅斯的第15輪制裁，但制裁力度較弱。波蘭在擔(dān)任輪值主席國期間，計(jì)劃推動第16輪制裁，但可能會遭到匈牙利的反對，而歐盟需要一致同意才能通過新的制裁。

捷克和摩拉維亞共產(chǎn)黨主席科內(nèi)奇納對波蘭擔(dān)任歐盟輪值主席國表達(dá)了一定的擔(dān)憂。她稱：“波蘭人雄心勃勃，像往常一樣希望展示自己，但其任期計(jì)劃中關(guān)于俄羅斯、能源轉(zhuǎn)型和農(nóng)業(yè)等關(guān)鍵話題的內(nèi)容將導(dǎo)致事態(tài)毫無意義地激化。波蘭人在媒體中談?wù)摱頌鯖_突的方式表明，他們打算讓沖突進(jìn)一步升級，不打算尋求妥協(xié)的解決方案?！?/p>

（作者：姜琍，系中國社會科學(xué)院俄羅斯東歐中亞研究所研究員）