健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展

【學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會(huì)精神】

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過(guò)程，是全球工業(yè)化進(jìn)程的必經(jīng)階段。改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展的時(shí)期，并且正在轉(zhuǎn)向全面提升質(zhì)量的新階段。黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出，要“健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制”。進(jìn)一步全面深化改革，要著力破解阻礙新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制梗阻，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動(dòng)機(jī)制，以高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化為全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)提供強(qiáng)大動(dòng)力。

1.加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

國(guó)務(wù)院印發(fā)的《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》提出“把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務(wù)”，“促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化發(fā)展成果”。目前，仍有1.7億進(jìn)城農(nóng)民工和隨遷家屬尚未在城鎮(zhèn)落戶，有序推進(jìn)這部分人群市民化是城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。為此，要在“降低落戶門檻”和“促進(jìn)共享”上尋找新突破，以進(jìn)城農(nóng)民工及其隨遷家屬為重點(diǎn)、兼顧城市間流動(dòng)人口，讓進(jìn)城農(nóng)民工不僅愿進(jìn)城、能進(jìn)城，還要“留得住”“融得進(jìn)”。

進(jìn)一步深化戶籍制度改革。降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶門檻，讓他們能夠解決“身份之憂”。目前，按照城鎮(zhèn)人口規(guī)模主要解決三類問(wèn)題：一是全面落實(shí)城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下城市取消落戶限制要求，分類施策、因地制宜推進(jìn)落實(shí)，持續(xù)鞏固和確保已基本取消的落戶限制政策落實(shí)到位，不設(shè)置額外的附加條件，讓有意愿到這些城市定居的人口能夠自由落戶，促進(jìn)人口的合理流動(dòng)和城市的均衡發(fā)展。二是全面放寬城區(qū)常住人口300萬(wàn)至500萬(wàn)城市落戶條件，進(jìn)一步放寬這類大型城市落戶條件，簡(jiǎn)化落戶手續(xù)?？梢砸罁?jù)就業(yè)年限、社保繳納年限、居住年限等因素綜合考量，降低落戶門檻，吸引更多的人口流入，為城市的發(fā)展注入新的活力。三是完善城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上超大特大城市積分落戶政策，不斷完善超大特大城市積分落戶政策，科學(xué)合理地設(shè)置積分指標(biāo)，突出對(duì)長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)、居住以及對(duì)城市貢獻(xiàn)等因素的考量，讓更多符合城市發(fā)展需求的人能夠順利落戶。

完善“人錢地”掛鉤機(jī)制。進(jìn)一步完善“人錢”和“人地”掛鉤政策，激發(fā)城市政府推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化的積極性。通過(guò)改革完善“人錢地”掛鉤機(jī)制，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注解決兩個(gè)問(wèn)題：一是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。完善中央財(cái)政農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金制度，鼓勵(lì)人口凈流入省份建立健全省對(duì)下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。統(tǒng)籌利用好中央財(cái)政性建設(shè)資金、中央財(cái)政補(bǔ)助資金、地方政府專項(xiàng)債券、政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制等，向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多城市傾斜支持。二是建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機(jī)制。合理安排人口凈流入城市義務(wù)教育校舍、保障性住房等用地指標(biāo)，積極盤活批而未供、閑置、低效用地，提高土地節(jié)約集約利用水平，拓寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化用地空間。探索建立跨區(qū)域用地指標(biāo)統(tǒng)籌機(jī)制，提高建設(shè)用地配置效率。

健全農(nóng)戶“三權(quán)”市場(chǎng)化退出機(jī)制。土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是農(nóng)民的重要權(quán)益，對(duì)于維護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展具有重大意義。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)流動(dòng)，大量農(nóng)戶長(zhǎng)期處于“人地分離”“人戶分離”狀態(tài)。申請(qǐng)“三權(quán)”退出農(nóng)民往往在城鎮(zhèn)有固定的住所、穩(wěn)定的收入和持續(xù)的非農(nóng)就業(yè)能力等。要在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，堅(jiān)持依法依規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控、穩(wěn)慎推進(jìn)、試點(diǎn)先行等原則，健全進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”退出機(jī)制，不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，促使有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放心落戶城鎮(zhèn)。健全進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”退出認(rèn)定機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，從體制機(jī)制上維護(hù)好進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村權(quán)益，確保農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間“可進(jìn)可退”。

2.推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶以后，將面臨子女教育、社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障等問(wèn)題，只有加快實(shí)現(xiàn)城市基本公共服務(wù)均等化、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，城鎮(zhèn)化才能真正突破“最后一公里”?！稕Q定》明確提出“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度”。這有助于縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的公共服務(wù)差距，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

完善進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)生活保障機(jī)制。落實(shí)并完善好進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)生活保障，是保持社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。要聚焦解決好進(jìn)城農(nóng)民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，加快完善就業(yè)、社保、住房等保障機(jī)制。一是完善農(nóng)民工等重點(diǎn)群體就業(yè)支持體系，促進(jìn)農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量的就業(yè)，穩(wěn)步增加農(nóng)民工收入，加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保障。二是完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多元化住房保障體系，積極培育發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，逐步提高保障性住房在城鎮(zhèn)住房供給中的比例。三是完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女受教育權(quán)利保障體系，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女在流入地受教育權(quán)利。四是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障機(jī)制，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障覆蓋面，全面取消在就業(yè)地參保的戶籍限制，完善社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。

統(tǒng)籌優(yōu)化基本公共服務(wù)設(shè)施布局。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)體系的配置仍以傳統(tǒng)的千人指標(biāo)為參考基準(zhǔn)，設(shè)施布局與實(shí)際的人口分布可能不完全匹配，容易造成設(shè)施資源供需不平衡。應(yīng)按照常住人口規(guī)模和服務(wù)半徑統(tǒng)籌優(yōu)化基本公共服務(wù)設(shè)施布局，穩(wěn)步提高基本公共服務(wù)保障能力和水平。重新探索公共服務(wù)體系的數(shù)量、質(zhì)量與人口分布、人口結(jié)構(gòu)的耦合關(guān)系，推進(jìn)公共服務(wù)體系配置模式創(chuàng)新。充分考慮居民的出行方式和時(shí)間成本，合理布局基本公共服務(wù)設(shè)施。加強(qiáng)基本公共服務(wù)設(shè)施與城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、交通規(guī)劃等的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和高效利用。注重基本公共服務(wù)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展，考慮設(shè)施的建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本和環(huán)境影響，確保設(shè)施的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行。

健全縣域城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體配置機(jī)制。促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體配置對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要意義。政府應(yīng)結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃等，制定縣域城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化專項(xiàng)規(guī)劃，明確公共服務(wù)設(shè)施的布局、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)時(shí)序，確保公共服務(wù)資源在城鄉(xiāng)之間合理配置。設(shè)立縣域公共服務(wù)專項(xiàng)資金，用于支持農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、設(shè)備購(gòu)置和人員培訓(xùn)等。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、PPP模式等方式，引導(dǎo)社會(huì)力量投資興辦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，增加公共服務(wù)供給。整合縣域內(nèi)的公共服務(wù)資源，打破部門分割和城鄉(xiāng)界限，實(shí)現(xiàn)資源共享。制定出臺(tái)促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的政策法規(guī)，明確公共服務(wù)的供給主體、責(zé)任義務(wù)、投入保障、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，為縣域城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化提供政策法規(guī)保障。

3.優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)持續(xù)優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局，“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成，城市規(guī)模結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。然而，也有一些城鎮(zhèn)因無(wú)序發(fā)展導(dǎo)致一系列“城市病”，帶來(lái)一些社會(huì)問(wèn)題和安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃，抓住主要問(wèn)題和矛盾主要方面，推動(dòng)城鎮(zhèn)功能定位更加科學(xué)、發(fā)展更加協(xié)調(diào)。

健全城市規(guī)劃體系。要根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀規(guī)劃體系，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。一是發(fā)揮好中心城市和城市群帶動(dòng)作用，重點(diǎn)發(fā)展高端服務(wù)業(yè)、科技創(chuàng)新等產(chǎn)業(yè)，建立城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)上下游企業(yè)之間的合作，完善與周邊城市及城市群內(nèi)部的交通網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)現(xiàn)代化的物流樞紐和新型基礎(chǔ)設(shè)施，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支撐。二是促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，科學(xué)確定城市規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度，合理控制人口密度，加強(qiáng)財(cái)稅、金融、土地、產(chǎn)業(yè)等政策的協(xié)調(diào)配套，為大中小城市各類資源要素向小城鎮(zhèn)流動(dòng)提供政策支持。三是大力推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，支持一些條件好的縣城重點(diǎn)發(fā)展，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展，更好地滿足新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的生產(chǎn)生活需要。

建立都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制。都市圈同城化發(fā)展是通過(guò)改革打破區(qū)域行政封閉管理體系的重要制度性探索。推動(dòng)都市圈同城化發(fā)展的要旨在于推動(dòng)中心城市基礎(chǔ)設(shè)施向周邊延伸、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向周邊覆蓋、部分產(chǎn)業(yè)向周邊轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)中心城市與周邊市縣共同發(fā)展。當(dāng)前，要深化城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、治理體制改革，完善都市圈跨行政區(qū)合作產(chǎn)生的稅費(fèi)優(yōu)惠、稅收共享、征管協(xié)調(diào)政策，構(gòu)建都市圈交通網(wǎng)絡(luò)同城化體系，打通公共服務(wù)資源壁壘。加快構(gòu)建智慧高效治理體系，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)全生命周期智能化，全面提升都市圈同城化發(fā)展水平。強(qiáng)化生態(tài)共保聯(lián)治機(jī)制，加強(qiáng)都市圈大氣、水、土壤等污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、環(huán)境監(jiān)測(cè)信息監(jiān)管和共享機(jī)制、生態(tài)問(wèn)題預(yù)警和聯(lián)合防御機(jī)制，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化格局。

深化特大鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)改革。要通過(guò)進(jìn)一步全面深化改革，賦予特大鎮(zhèn)更多的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，如項(xiàng)目審批、土地開發(fā)、財(cái)政稅收等方面的自主權(quán)，使其能夠更好地根據(jù)本地實(shí)際情況制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)型，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。賦予特大鎮(zhèn)更多的社會(huì)管理權(quán)限，如社會(huì)治安、公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生等方面的管理權(quán)，使其能夠更好地滿足居民的需求，提高社會(huì)治理效能。深化特大鎮(zhèn)公共服務(wù)體制改革，探索建立與縣城統(tǒng)一的基本公共服務(wù)供給制度，加快特大鎮(zhèn)基本公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，將省級(jí)公共服務(wù)平臺(tái)和公共服務(wù)事項(xiàng)延伸至特大鎮(zhèn)。加大對(duì)特大鎮(zhèn)的政策支持力度，確保特大鎮(zhèn)享有與之相匹配的人才、土地、金融、技術(shù)等支持政策，充分釋放內(nèi)在發(fā)展?jié)摿Γ怪蔀榭s小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮的重要增長(zhǎng)極。

（作者：鄭麗平，系上海交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、教育部習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員）