實(shí)施分區(qū)域、差異化、精準(zhǔn)管控的生態(tài)環(huán)境管理制度

中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》對(duì)新時(shí)代新征程深化生態(tài)文明體制改革作出重大部署，提出“完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制”。其中，“實(shí)施分區(qū)域、差異化、精準(zhǔn)管控的生態(tài)環(huán)境管理制度”，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境管理體系的重大制度創(chuàng)新，凝結(jié)著對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對(duì)服務(wù)國(guó)家和地方重大發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施、助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、支撐美麗中國(guó)建設(shè)具有重大意義。

我國(guó)地域遼闊，生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜多樣，不同地區(qū)的自然環(huán)境條件、生態(tài)功能和環(huán)境問題差異顯著，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)需要充分考慮自然環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異開展生態(tài)環(huán)境綜合治理。圍繞美麗中國(guó)建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)施分區(qū)域、差異化、精準(zhǔn)管控的生態(tài)環(huán)境管理制度，是國(guó)家生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系的頂層設(shè)計(jì)，也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域一項(xiàng)基礎(chǔ)性、前瞻性和長(zhǎng)久性的工作。具體而言，就是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，針對(duì)我國(guó)不同區(qū)域特點(diǎn)，通過建立從問題識(shí)別到解決方案的分區(qū)分類管控策略，將生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的要求落實(shí)到生態(tài)環(huán)境管控單元上，制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，因地制宜實(shí)施“一單元一策略”的分類管理。通過精細(xì)化的治理方式，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境管理的系統(tǒng)性和全面性，有助于提高生態(tài)環(huán)境治理效能，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，支撐優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，保障國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的雙贏。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)加快劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線。長(zhǎng)江保護(hù)法、黃河保護(hù)法、海南自由貿(mào)易港法、青藏高原生態(tài)保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法和43部地方性法規(guī)均對(duì)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、實(shí)施生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單管理作出規(guī)定?！巴晟迫蚋采w的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，為發(fā)展‘明底線’、‘劃邊框’”，被納入全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)任務(wù)部署。

2017年，我國(guó)啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省（市）和青海省試點(diǎn)開展“三線一單”工作以來，生態(tài)環(huán)境部制定發(fā)布了一系列技術(shù)規(guī)范和管理文件，指導(dǎo)“三線一單”的編制論證和發(fā)布實(shí)施等。這些地區(qū)通過先行先試，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)成果應(yīng)用和政策推廣提供了借鑒、奠定了基礎(chǔ)。堅(jiān)持國(guó)家指導(dǎo)、省級(jí)統(tǒng)籌、市級(jí)落地的原則，各?。ㄊ校┘涌焱七M(jìn)“三線一單”編制工作。目前，我國(guó)已推動(dòng)建立以“二三一”為標(biāo)志的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系?！岸笔恰皟杉?jí)方案”，全國(guó)省、市兩級(jí)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案全面完成并發(fā)布實(shí)施；“三”是“三類單元”，包括優(yōu)先保護(hù)、重點(diǎn)管控和一般管控三類單元，全國(guó)已劃定4萬多個(gè)生態(tài)環(huán)境管控單元，基本實(shí)現(xiàn)了全域覆蓋；“一”是“一張清單”，針對(duì)每個(gè)生態(tài)環(huán)境管控單元，編制“一單元一策略”的差別化準(zhǔn)入清單，初步形成了一套全域覆蓋、跨部門協(xié)同、多要素綜合的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。

近年來，各地積極推動(dòng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在政策制定、環(huán)境準(zhǔn)入、園區(qū)管理、執(zhí)法監(jiān)管等領(lǐng)域落地應(yīng)用，在支撐生態(tài)環(huán)境參與宏觀綜合決策、提升生態(tài)環(huán)境治理效能、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，在實(shí)踐中也不斷發(fā)現(xiàn)一些新的亟須明確的問題，迫切需要加強(qiáng)指導(dǎo)。2024年3月，《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》印發(fā)，明確了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)、監(jiān)督考核以及組織保障等，為科學(xué)指導(dǎo)各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)提供了行動(dòng)指南。該《意見》錨定兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)目標(biāo)要求：到2025年，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度基本建立，全域覆蓋、精準(zhǔn)科學(xué)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系初步形成；到2035年，體系健全、機(jī)制順暢、運(yùn)行高效的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度全面建立，為生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)提供有力支撐。2024年7月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控管理暫行規(guī)定》，這是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力“1+N”政策體系的N個(gè)文件之一，有力回應(yīng)地方關(guān)切，加強(qiáng)對(duì)地方工作指導(dǎo)。

全國(guó)各地、各領(lǐng)域在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實(shí)踐探索中取得了積極成效，同時(shí)也要看到，深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作仍然面臨制度體系有待健全、技術(shù)體系有待完善、實(shí)施應(yīng)用有待深入、政策協(xié)同有待增強(qiáng)等問題。未來，要貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)精神，實(shí)施分區(qū)域、差異化、精準(zhǔn)管控的生態(tài)環(huán)境管理制度，聚焦區(qū)域性、流域性突出生態(tài)環(huán)境問題完善現(xiàn)有分區(qū)管控方案，推進(jìn)國(guó)家和省級(jí)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控系統(tǒng)與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)與工具研發(fā)，推進(jìn)新一代信息技術(shù)、人工智能等與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控融合創(chuàng)新，提升服務(wù)效能，以高水平保護(hù)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活，努力建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國(guó)。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究所所長(zhǎng)）

《 人民日?qǐng)?bào) 》（ 2024年10月18日 09 版）