協(xié)同推進立法執(zhí)法司法守法各環(huán)節(jié)改革

【學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會精神】

立法、執(zhí)法、司法、守法是法治運行的四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是法治體系建設(shè)的四個重點領(lǐng)域，是緊密關(guān)聯(lián)、互相作用、互相制約的有機整體。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），圍繞法治領(lǐng)域改革進行整體謀劃、系統(tǒng)布局，堅持系統(tǒng)觀念和系統(tǒng)思維，明確提出了協(xié)同推進立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)改革的新理念新任務(wù)新舉措，是建設(shè)更高水平的社會主義法治國家的路線圖和施工圖。

堅持立法先行，深化立法領(lǐng)域改革

立法是法治運行的起始環(huán)節(jié)，立法質(zhì)量高低直接影響后續(xù)的執(zhí)法、司法、守法的實際效果。如果立法不完備、不合理、不可行，就會出現(xiàn)無法可依、有法難依甚至守法成本高、違法成本低等現(xiàn)象，從而嚴(yán)重影響法治的權(quán)威性和公信力?！稕Q定》著眼于從源頭上提高立法質(zhì)量，提出了深化立法領(lǐng)域改革的重要舉措，推動完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。

一是堅持黨對立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國立法體制的鮮明特色和顯著優(yōu)勢，應(yīng)堅持黨對立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，加強黨中央對全國立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強有立法權(quán)地方的黨委對本地區(qū)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保立法工作的正確方向。人大主導(dǎo)是人民代表大會制度的根本要求，應(yīng)加強人大及其常委會對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮人大及其常委會在確定立法項目、組織法律法規(guī)起草、重大問題協(xié)調(diào)、草案審議把關(guān)等方面的主導(dǎo)作用，更好發(fā)揮人大常委會、專門委員會、人大代表在立法工作中的重要作用。政府是立法工作的依托主體，應(yīng)加強和改進政府立法制度，做好法律法規(guī)草案的起草和提請審議工作，嚴(yán)格依照法定職權(quán)和程序做好行政立法工作，提高政府立法工作質(zhì)量和效率。各方參與是民主立法的題中應(yīng)有之義，應(yīng)拓展社會各方有序參與立法的途徑和方式，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，讓立法反映民情、表達(dá)民意、凝聚民智。

二是統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法的針對性、適用性、實效性。面對多樣化、復(fù)雜化的立法新需求，要區(qū)別不同情況加快立改廢釋纂的步伐，發(fā)揮好不同立法形式的各自優(yōu)勢?！傲ⅰ笔侵钢贫ㄐ路?，即聚焦法律體系的短板、缺項，加快出臺貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展所需要的重要法律法規(guī)?！案摹笔侵感薷呐f法，即對已不符合實際、不適應(yīng)需要的法律條文及時進行變更，既可以是單項法個別修改，也可以是多部法打包修改?！皬U”是指廢止老法，即及時終止那些陳舊過時甚至成為社會發(fā)展“絆馬索”的法的效力，實現(xiàn)法律體系內(nèi)部的新陳代謝。“釋”是指立法解釋，即對既有法律條文的含義作出具體解釋，使法律在保持穩(wěn)定性的前提下適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展變化。“纂”是指編纂法典，即在條件成熟的法律領(lǐng)域編纂法典，打造更多集中外法律智慧之大成、引領(lǐng)世界法治文明進步潮流的治國法律重器。

三是加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，補強法律體系的空白點、薄弱點。加強重點領(lǐng)域立法，就是加快推進國家治理急需、人民美好生活必需的重要立法，以良法保障善治和改善民生。加強新興領(lǐng)域立法，就是適應(yīng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，加快新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式領(lǐng)域立法，以法律的理性和德性引領(lǐng)新興領(lǐng)域健康發(fā)展。加強涉外領(lǐng)域立法，就是適應(yīng)對外開放新形勢新任務(wù)，補齊補強涉外立法短板，健全涉外法律法規(guī)體系，充實涉外法治工具箱。

四是完善合憲性審查、備案審查制度，維護國家法治統(tǒng)一。習(xí)近平總書記強調(diào)，我國是單一制國家，維護國家法治統(tǒng)一至關(guān)重要。完善合憲性審查制度，就是健全立法前、立法中、立法后的合憲性審查機制，在每一個立法環(huán)節(jié)都把好憲法關(guān)，努力使每一項立法都符合憲法精神、體現(xiàn)憲法權(quán)威、保證憲法實施。完善備案審查制度，就是要堅持有件必備、有備必審、有錯必糾，完善依申請審查、主動審查、專項審查、移送審查、聯(lián)合審查等制度，及時督促糾正與憲法或法律相抵觸或者存在合憲性、合法性問題的規(guī)范性文件。同時，要加快建設(shè)全國統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息平臺，既便于社會公眾查閱和監(jiān)督規(guī)范性文件，也便于有關(guān)機關(guān)加強規(guī)范性文件的備案審查，更好維護國家法治統(tǒng)一。

堅持執(zhí)法為要，深入推進依法行政

執(zhí)法是把紙面上的法轉(zhuǎn)變?yōu)樯钪械姆ǖ年P(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接影響人民群眾對法治的信心和信仰。如果行政機關(guān)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至以權(quán)壓法、徇私枉法，那必然嚴(yán)重敗壞法治聲譽和政府形象?！稕Q定》聚焦執(zhí)法實踐中的難點堵點痛點問題，對深入推進依法行政作出戰(zhàn)略部署，促進嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

一是健全政府機構(gòu)職能體系。針對政府職權(quán)職責(zé)不清、行政不作為、行政亂作為、政務(wù)服務(wù)不規(guī)范等問題，要推進政府機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，促進政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化，完善覆蓋全國的一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，提高政府依法行政和政務(wù)服務(wù)水平。

二是深化行政執(zhí)法體制改革。為確保行政執(zhí)法權(quán)放得下、接得住、用得好，要完善基層綜合執(zhí)法體制機制，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與縣級職能部門的行政執(zhí)法職責(zé)權(quán)限，穩(wěn)步將基層管理迫切需要并能有效承接的行政執(zhí)法事項下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），將基層承接不了的行政執(zhí)法事項收回縣級職能部門。針對行政執(zhí)法自由裁量權(quán)大、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，要完善行政處罰等領(lǐng)域行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，推動行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)跨區(qū)域銜接。

三是健全行政行為監(jiān)督機制。為防止嚴(yán)重侵害人民群眾合法權(quán)益的違法決策等現(xiàn)象的發(fā)生，應(yīng)完善重大決策、規(guī)范性文件合法性審查機制，嚴(yán)格落實重大決策終身責(zé)任追究制度，加強對行政決策行為、抽象行政行為的監(jiān)督。為深入推進對各種行政執(zhí)法亂象的治理，應(yīng)健全行政執(zhí)法監(jiān)督體制機制，強化司法行政機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督職能，推進執(zhí)法全過程公開化、透明化，讓行政執(zhí)法在陽光下運行。

四是健全行政執(zhí)法和刑事司法的銜接機制。行政執(zhí)法和刑事司法有不少交叉重疊因而需要移轉(zhuǎn)銜接的事項，實踐中時常出現(xiàn)彼此之間有案不移、有案難移甚至以罰代刑等問題。為此，應(yīng)完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度，行政機關(guān)在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，應(yīng)及時向刑事司法機關(guān)移送案件；刑事司法機關(guān)在辦案過程中發(fā)現(xiàn)不屬于犯罪或經(jīng)審查不予追究刑事責(zé)任但需要給予行政處罰的，應(yīng)及時向行政機關(guān)移送案件。

五是健全行政性糾紛解決體系。行政性糾紛解決機制不僅能有效解決行政爭議，還具有化解民事糾紛、防范刑事案件的“分流閥”作用。為此，應(yīng)科學(xué)界定不同行政性糾紛解決機制的功能定位，堅持以行政復(fù)議為主渠道，推動完善行政調(diào)解、行政仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等多元化爭端解決機制，形成糾紛解決的強大合力。

堅持司法為重，健全公正司法體制機制

司法承擔(dān)著權(quán)利救濟、權(quán)力制約、定分止?fàn)幍闹匾姑蔷S護社會公平正義的最后一道防線。司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用?！稕Q定》聚焦公正司法的重點難點問題，對深化司法體制改革作出了重要部署，推動健全公正司法體制機制。

一是健全辦案機關(guān)各司其職、互相配合、互相制約的體制機制。我國憲法規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。《決定》提出，健全監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職，監(jiān)察權(quán)、偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制，確保執(zhí)法司法各環(huán)節(jié)全過程在有效制約監(jiān)督下運行。這就要求，嚴(yán)格落實憲法和法律規(guī)定，健全各個機關(guān)各司其職、各種權(quán)力互相配合互相制約的體制機制，完善監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的有序銜接，進一步提升案件辦理的質(zhì)量、效率和公信力，確保每一個案件辦理都經(jīng)得起法律和歷史的檢驗。

二是健全司法權(quán)運行機制。針對司法公開存在的不及時、不規(guī)范等問題，應(yīng)深化和規(guī)范司法公開，推動依法及時公開司法依據(jù)、流程、結(jié)果和生效法律文書，構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制。針對司法責(zé)任制實行過程中司法權(quán)制約監(jiān)督不到位等問題，應(yīng)落實和完善司法責(zé)任制，健全司法權(quán)內(nèi)部和外部制約監(jiān)督機制，完善司法責(zé)任甄別、追究和懲戒制度，真正做到讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。針對行政案件易受地方黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)的問題，應(yīng)深化行政案件級別管轄、集中管轄、異地管轄改革，構(gòu)建起保障法院依法獨立公正審理行政案件的機制。

三是深化審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離改革。執(zhí)行是落實勝訴權(quán)益的決定性環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)公平正義的“最后一公里”。黨的十八屆四中全會提出，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點。應(yīng)在總結(jié)既往改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，持續(xù)深化審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離改革，健全國家執(zhí)行體制，確保司法公平正義不折不扣兌現(xiàn)。

四是完善人權(quán)司法保障機制。司法是人權(quán)保障的重要防線，也是侵犯人權(quán)現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的領(lǐng)域。完善強制措施適用的事前審查、事中監(jiān)督、事后糾正等工作機制，健全涉及公民人身權(quán)利強制措施以及查封、扣押、凍結(jié)等強制措施的制度，有效保護公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。加強對司法權(quán)力的制約監(jiān)督，依法查處司法人員利用職權(quán)徇私枉法、非法拘禁、刑訊逼供等犯罪行為，切實保護訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益。完善刑事訴訟法律援助制度，加強刑辯律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利保障，推進刑事案件律師辯護全覆蓋，切實保護犯罪嫌疑人、被告人獲得律師辯護的權(quán)利。建立輕微犯罪記錄封存制度，非依法定理由和程序不得查閱和披露輕微犯罪人的犯罪記錄，促進本人順利回歸社會，避免對其親屬產(chǎn)生株連效應(yīng)。

堅持守法為基，構(gòu)建全民守法激勵機制

守法是法律實現(xiàn)的主要形式，全民守法是法治社會的基本標(biāo)志。人民群眾是否守法，不僅取決于個人的法律素質(zhì)和道德修養(yǎng)，也受制于法治環(huán)境和社會環(huán)境。比如，立法質(zhì)量高低、嚴(yán)格執(zhí)法情況、公正司法程度、違法犯罪懲治情況、公共法律服務(wù)水平等?！稕Q定》在推進立法、執(zhí)法、司法領(lǐng)域改革的同時，聚焦影響全民守法的深層次問題，對健全社會治理體系、完善推進法治建設(shè)機制作出了專門部署，推動構(gòu)建全民守法激勵機制。

一是堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”。新時代“楓橋經(jīng)驗”的精髓之一，就在于組織和發(fā)動基層各種力量，深入推進基層依法治理，引導(dǎo)基層群眾守法用法，從源頭上預(yù)防矛盾糾紛、防控違法犯罪。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，就是要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度，引導(dǎo)基層群眾形成依法依規(guī)辦事的良好習(xí)慣。

二是完善社會治安整體防控體系，健全掃黑除惡常態(tài)化機制。依法嚴(yán)懲群眾反映強烈的違法犯罪行為，特別是依法嚴(yán)懲稱霸一方、為害一行的黑惡勢力，不僅能起到樹正風(fēng)、揚正氣、護正義的作用，還能有效激勵百姓尊法、信法、守法。完善社會治安整體防控體系，打造網(wǎng)上網(wǎng)下融合、人防物防技防結(jié)合、打防管控一體的社會治安防控網(wǎng)，提高社會治安掌控力和穿透力，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。健全掃黑除惡常態(tài)化機制，完善源頭治理、舉報獎勵、依法懲處、督導(dǎo)督辦、考核評價等制度，在打防并舉、標(biāo)本兼治上下真功夫，確保常治長效。

三是推進信訪工作法治化。信訪是人民群眾向黨政機關(guān)提出意見、表達(dá)訴求的重要渠道，但如果信訪工作偏離法治軌道，就容易產(chǎn)生信訪不信法、鬧訪纏訪等破壞法治的現(xiàn)象。推進信訪工作法治化，就是推進預(yù)防、受理、辦理、監(jiān)督追責(zé)、維護秩序等信訪工作全過程法治化，引導(dǎo)信訪群眾依法表達(dá)訴求、信訪機關(guān)依法解決訴求。

四是健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系。群眾要做到知法、守法、用法，離不開法律專業(yè)人員提供的法律服務(wù)。針對公共法律服務(wù)資源不均衡、分布碎片化、供需不匹配等問題，應(yīng)持續(xù)深化律師制度、公證體制、仲裁制度、調(diào)解制度、司法鑒定管理體制改革，整合各類法律服務(wù)資源，建成覆蓋全業(yè)務(wù)、全時空的公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，讓人民群眾感到法律顧問就在身邊。

五是改進法治宣傳教育。法治宣傳教育是持續(xù)增強全民法治意識和法治素養(yǎng)的長久性工程。面向未來，應(yīng)深入推進習(xí)近平法治思想的宣傳教育，推動社會主義法治精神、法治理念走進百姓心田，讓法治成為全民的思維方式和行為習(xí)慣。要善于根據(jù)不同群體的需求偏好，分眾化地運用新媒體新技術(shù)新手段進行普法宣傳，提高法治宣傳教育的吸引力、感染力、實效性。

（作者：黃文藝，系北京市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員，中國人民大學(xué)法學(xué)院院長、教授）