健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制

黨的二十屆三中全會(huì)指出，要健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制。當(dāng)前，我國正處于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、加速推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵期。要圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、都市圈同城化發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域，對新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)創(chuàng)新、整體提升，著力破解推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的痛點(diǎn)堵點(diǎn)難點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制創(chuàng)新全面發(fā)力、多點(diǎn)突破、縱深推進(jìn)。

構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動(dòng)機(jī)制。城鎮(zhèn)是人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚的地理空間，城鎮(zhèn)化是伴隨產(chǎn)業(yè)集聚帶來人口集聚的自然歷史過程。世界城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程表明，人口和產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集是城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律，城鎮(zhèn)為人口聚集和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間載體，人口集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為城鎮(zhèn)擴(kuò)張?zhí)峁└緞?dòng)力，三者的耦合、協(xié)調(diào)與良性互動(dòng)，共同推動(dòng)城鎮(zhèn)化從低水平、非均衡狀態(tài)向高質(zhì)量、高效率、可持續(xù)發(fā)展演化。黨的十八大以來，我國城鎮(zhèn)化水平快速提高，城鎮(zhèn)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)不斷升級，為現(xiàn)代化建設(shè)注入強(qiáng)勁動(dòng)能。但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，也存在大中小城市和小城鎮(zhèn)之間產(chǎn)業(yè)分布與人口分布不協(xié)調(diào)、城市空間規(guī)模與人口集聚不匹配等問題，三者協(xié)同效應(yīng)難以充分發(fā)揮。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化要把產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，主動(dòng)適應(yīng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的戰(zhàn)略選擇，把城鎮(zhèn)作為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的主陣地和增長極，突破空間低效擴(kuò)張的“路徑依賴”，形成先進(jìn)生產(chǎn)要素和創(chuàng)新人才集聚的“發(fā)展高地”。發(fā)揮大城市科技創(chuàng)新優(yōu)勢、中小城市制造業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢、小城鎮(zhèn)特色資源優(yōu)勢，精準(zhǔn)布局創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、人才鏈，打通新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的堵點(diǎn)卡點(diǎn)，推動(dòng)城鎮(zhèn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，前瞻布局未來產(chǎn)業(yè)。發(fā)揮城鎮(zhèn)對人口的集聚吸納能力，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新趨勢和人民群眾高品質(zhì)生活新期待，積極培育新職業(yè)、創(chuàng)造新就業(yè)，為產(chǎn)業(yè)升級積蓄力量，推動(dòng)“產(chǎn)城人”深度融合發(fā)展，形成“以產(chǎn)興城、以城聚人、以人促產(chǎn)”良性循環(huán)格局。

完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本途徑。黨的十八大以來，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得顯著成效，但是，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率仍有較大差距，據(jù)統(tǒng)計(jì)，約有1.7億進(jìn)城農(nóng)民工和隨遷家屬尚未完全市民化。統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，要把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置，加快推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)共享機(jī)制，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，健全新型居住證制度，積極推行電子居住證，探索開展居住證跨區(qū)互認(rèn)轉(zhuǎn)換制度，推動(dòng)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利。提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市能力，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提高勞動(dòng)技能素質(zhì)，支持符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與職業(yè)資格評價(jià)、職業(yè)技能等級認(rèn)定等技能人才評價(jià)，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與社區(qū)管理服務(wù)、民主協(xié)商議事活動(dòng)和社會(huì)事務(wù)管理，真正實(shí)現(xiàn)進(jìn)得來、留得住、過得好、融得進(jìn)、可持續(xù)。完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，重點(diǎn)向市民化成本高、效果好、數(shù)量多的地區(qū)傾斜；探索建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，積極盤活批而未供、閑置、低效用地，提高節(jié)約集約用地水平，拓寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化用地空間。

健全進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”退出機(jī)制。農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是以成員權(quán)為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要保障。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)流動(dòng)，大量農(nóng)戶長期處于“人地分離”“人戶分離”狀態(tài)，農(nóng)民“三權(quán)”退出機(jī)制不健全導(dǎo)致維護(hù)成本高、侵害農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象日漸增多。要在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，堅(jiān)持依法依規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控、穩(wěn)慎推進(jìn)、試點(diǎn)先行等原則，健全進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”退出機(jī)制，切實(shí)保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法權(quán)益。健全進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”退出認(rèn)定機(jī)制，嚴(yán)格限定農(nóng)民“三權(quán)”有償退出的門檻和退出程序，精準(zhǔn)識別具備退地條件和退地意愿較強(qiáng)的農(nóng)民，申請“三權(quán)”退出農(nóng)民要在城鎮(zhèn)有固定的住所、穩(wěn)定的收入和持續(xù)的非農(nóng)就業(yè)能力等。創(chuàng)新進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”退出模式，因地制宜探索“三權(quán)”永久退出、暫時(shí)性退出，整戶退出、部分成員退出，“三權(quán)”同時(shí)退出、單項(xiàng)權(quán)利退出等多種退出方式，精準(zhǔn)匹配不同農(nóng)民群體多元化需求。健全進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”退出補(bǔ)償機(jī)制，建立科學(xué)有效的農(nóng)民“三權(quán)”價(jià)值評估體系，探索分批多次補(bǔ)償、承包地宅基地折價(jià)入股分紅等多種方式，綜合考慮“三權(quán)”現(xiàn)實(shí)收益、未來價(jià)值等多種因素，為農(nóng)民提供多樣化補(bǔ)償選擇。健全進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”退出風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，設(shè)立“冷靜期”和“反悔機(jī)制”，允許已自愿有償退出“三權(quán)”的農(nóng)民在一定期限內(nèi)以一定條件贖回，確保農(nóng)民在工農(nóng)之間“自由轉(zhuǎn)換”、在城鄉(xiāng)之間“進(jìn)退有據(jù)”。

構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，是新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，是優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模等級體系的重要舉措。黨的十八大以來，我國大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展水平不斷提升，基本形成了以超大特大城市、大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)為主體的城鎮(zhèn)化空間布局。但與此同時(shí)，我國大中小城市與小城鎮(zhèn)仍然存在鏈接不緊、協(xié)作不強(qiáng)、分工不優(yōu)等結(jié)構(gòu)性失衡問題，大中小城市過度吸收周邊城鎮(zhèn)資源要素，但輻射帶動(dòng)力不足，小城鎮(zhèn)人口吸引力和成長性較弱，融入度參與度不強(qiáng)。要引導(dǎo)不同等級規(guī)模城鎮(zhèn)合理分工、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。健全城市規(guī)劃體系，科學(xué)確定城市規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度，合理控制人口密度，加強(qiáng)財(cái)稅、金融、土地、產(chǎn)業(yè)等政策的協(xié)調(diào)配套，為大中小城市各類資源要素向小城鎮(zhèn)流動(dòng)提供政策支持。完善產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)機(jī)制，合理確定區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，疏解大城市一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場等功能和設(shè)施，鼓勵(lì)中小城市、小城鎮(zhèn)按照自身功能定位、發(fā)展方向，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解，促進(jìn)大中小城市與小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。提升網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系水平，推進(jìn)交通互聯(lián)互通，以高鐵、高速公路等為骨干網(wǎng)絡(luò)，提高大中小城市與小城鎮(zhèn)交通聯(lián)系便捷度，促進(jìn)人流、物流、信息流順暢流動(dòng)與高效集聚；引導(dǎo)大中小城市教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共資源向小城鎮(zhèn)延伸，促進(jìn)大中小城市與小城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均衡發(fā)展。

建立都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制。都市圈同城化是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。我國高度重視都市圈建設(shè)，培育了一批經(jīng)濟(jì)體量大、發(fā)展活力足、輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)的現(xiàn)代化都市圈。但與此同時(shí)，都市圈內(nèi)城市之間產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)配套不夠、區(qū)域協(xié)作分工不足、協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制不健全等問題依然突出。要加快構(gòu)建智慧高效治理體系，全面提升都市圈同城化發(fā)展水平。創(chuàng)新統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，建立同城化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，形成聯(lián)席會(huì)議制度和常態(tài)化協(xié)商制度，強(qiáng)化政策制定統(tǒng)一性、規(guī)則一致性和執(zhí)行協(xié)同性；健全利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，完善都市圈跨行政區(qū)合作產(chǎn)生的稅費(fèi)優(yōu)惠、稅收共享、征管協(xié)調(diào)政策。健全資源共享機(jī)制，構(gòu)建都市圈交通網(wǎng)絡(luò)同城化體系，加強(qiáng)公路、城際鐵路、快速軌道等交通基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，發(fā)揮公共交通對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚的先行引導(dǎo)功能，破解職住分離、“潮汐交通”等通勤問題；強(qiáng)化都市圈公共服務(wù)同城化供給，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為手段，打破地域限制，打通公共服務(wù)資源壁壘；探索建立跨區(qū)域用地指標(biāo)統(tǒng)籌機(jī)制，提高建設(shè)用地配置效率。強(qiáng)化生態(tài)共保聯(lián)治機(jī)制，加強(qiáng)都市圈大氣、水、土壤等污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、環(huán)境監(jiān)測信息監(jiān)管和共享機(jī)制、生態(tài)問題預(yù)警和聯(lián)合防御機(jī)制，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化格局。

深化特大鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)改革。特大鎮(zhèn)作為地理空間上的獨(dú)特單元，在吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。然而受當(dāng)前鎮(zhèn)級管理體制的局限，普遍存在要素配置與經(jīng)濟(jì)體量、財(cái)政能力與支出責(zé)任、人口規(guī)模與管理效能、執(zhí)法權(quán)限與管理需求之間的不協(xié)調(diào)、不匹配困境，制約著特大鎮(zhèn)內(nèi)在發(fā)展?jié)摿Φ耐诰蚺c釋放。要統(tǒng)籌推進(jìn)特大鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)賦能改革，賦予特大鎮(zhèn)具備同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，破解“小馬拉大車”的結(jié)構(gòu)性困境。深化特大鎮(zhèn)管理體制改革，探索“縣鎮(zhèn)同權(quán)”綜合改革，拓寬經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限范疇，構(gòu)建精簡高效的組織架構(gòu)體系，建立靈活高效的人員編制與任用制度，提高集中審批服務(wù)與綜合行政執(zhí)法效能。深化特大鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，鼓勵(lì)在收支范圍劃分、收支基數(shù)核定等方面，率先探索新的分成模式，建立財(cái)政超收激勵(lì)機(jī)制，超收部分全額返還特大鎮(zhèn)，構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的特大鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。深化特大鎮(zhèn)公共服務(wù)體制改革，探索建立與縣城統(tǒng)一的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等基本公共服務(wù)供給制度，加快特大鎮(zhèn)基本公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，將省級公共服務(wù)平臺和公共服務(wù)事項(xiàng)延伸至特大鎮(zhèn)。加大對特大鎮(zhèn)的政策支持力度，以政策集成形成改革強(qiáng)大合力，確保特大鎮(zhèn)享有與之相匹配的人才、土地、金融、技術(shù)等支持政策，推動(dòng)各類資源要素向特大鎮(zhèn)匯集，將特大鎮(zhèn)打造成為引領(lǐng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極。

（作者系山東省習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員，山東社會(huì)科學(xué)院黨委書記、院長）