建構(gòu)數(shù)字政府的宏觀(guān)理論

【析理論道】

人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展不可缺少對(duì)未來(lái)世界的想象。21世紀(jì)初，公共管理學(xué)對(duì)于數(shù)字政府的想象僅僅停留在工具和組織層面，互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)更多的是幫助政府以更高效率和更低成本完成更好服務(wù)的附屬工具。20多年來(lái)，大數(shù)據(jù)、人工智能、移動(dòng)通信、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)蓬勃發(fā)展，在人類(lèi)社會(huì)中的應(yīng)用程度不斷加深、應(yīng)用范圍持續(xù)拓展，正在催生一個(gè)全然不同于21世紀(jì)初的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行新形態(tài)。面對(duì)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的社會(huì)，公共管理研究者亟須擴(kuò)大視野，創(chuàng)新數(shù)字時(shí)代的政府治理理論。

一

20世紀(jì)中葉以后，公共管理領(lǐng)域側(cè)重建構(gòu)中觀(guān)甚至微觀(guān)層次的理論，這是公共管理在工業(yè)化、城市化進(jìn)程走向成熟，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等系統(tǒng)保持穩(wěn)定的狀態(tài)下，對(duì)政府“如何以更高效率、更少成本完成必要職能”的細(xì)致探求。然而，當(dāng)數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用開(kāi)始推動(dòng)人類(lèi)社會(huì)生產(chǎn)、生活和治理方式發(fā)生系統(tǒng)變革時(shí)，公共管理研究者更需要回到宏觀(guān)層面思考政府治理的應(yīng)有職能及其實(shí)現(xiàn)。

事實(shí)上，“政府能夠成功和適當(dāng)?shù)刈鲂┦裁础保旧砭褪枪补芾韺W(xué)的首要研究問(wèn)題。數(shù)字政府的宏觀(guān)理論，指的是政府不僅將數(shù)字技術(shù)視作完成既定職能的工具，而且認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)正在同步重塑市場(chǎng)、社會(huì)，政府還需要積極回應(yīng)數(shù)字時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行這一全新場(chǎng)域中的新治理問(wèn)題。在數(shù)字時(shí)代，建構(gòu)一種宏觀(guān)的數(shù)字政府理論，并不是排斥中微觀(guān)層面的分析和討論，它甚至能夠?yàn)閿?shù)字政府的工具創(chuàng)新、組織變革提供新的視野。在工具層面，數(shù)字政府建設(shè)的宏觀(guān)理論不僅需要考慮如何運(yùn)用新的治理工具來(lái)完成傳統(tǒng)的治理任務(wù)，也需要考察如何用好數(shù)字技術(shù)來(lái)回應(yīng)數(shù)字時(shí)代的新型挑戰(zhàn)；在組織層面，政府不僅需要考慮如何建立有利于技術(shù)應(yīng)用的組織結(jié)構(gòu)，還需要適應(yīng)數(shù)字時(shí)代政府職能變化，及時(shí)調(diào)整、重構(gòu)部門(mén)設(shè)置、預(yù)算編制等。換言之，數(shù)字政府是對(duì)數(shù)字時(shí)代的一系列回應(yīng)，這種回應(yīng)會(huì)全息投影到數(shù)字政府建設(shè)的宏觀(guān)、中觀(guān)和微觀(guān)等各個(gè)層次。

二

建構(gòu)一個(gè)數(shù)字時(shí)代政府建設(shè)的宏觀(guān)理論，包括視野、內(nèi)涵和路徑等三個(gè)面向。

從視野來(lái)看，這一理論應(yīng)當(dāng)以推動(dòng)全球“數(shù)字向善”為使命。當(dāng)前，數(shù)字化已成為全球趨勢(shì)，其在提高生產(chǎn)效率、改善民生福祉的同時(shí)，也引發(fā)了諸如隱私保護(hù)、算法倫理、平臺(tái)壟斷和數(shù)據(jù)安全等共同難題。中國(guó)目前正逐步從工業(yè)時(shí)代的后發(fā)狀態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字時(shí)代的先鋒成員，積極擁抱數(shù)字技術(shù)、探索數(shù)字治理。在中國(guó)從跟跑、并跑到領(lǐng)跑的轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下，中國(guó)數(shù)字政府的建設(shè)實(shí)踐成為人類(lèi)社會(huì)探索數(shù)字文明的一個(gè)重要嘗試，其不僅直接影響14億多人的生活福祉，也為數(shù)字時(shí)代的公共治理提供了前沿探索和可能的典范。當(dāng)代中國(guó)學(xué)者在建構(gòu)數(shù)字政府宏觀(guān)理論時(shí)，應(yīng)把中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)作為研究對(duì)象，同時(shí)關(guān)注美國(guó)、歐洲等其他國(guó)家和地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，始終抱有對(duì)數(shù)字時(shí)代人類(lèi)福祉的普遍關(guān)心。

從內(nèi)涵來(lái)看，數(shù)字政府的宏觀(guān)理論應(yīng)以推動(dòng)政府治理范式革命為研究取向。正如工業(yè)化、城市化催生了現(xiàn)代國(guó)家，刷新了政府的治理范疇、組織形態(tài)和履職方式，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展不僅僅改變了政府作為一個(gè)大型組織的運(yùn)行方式，同樣也會(huì)深刻改變傳統(tǒng)的政府職能及其履行方式。這就需要將政府重新放回到與市場(chǎng)、社會(huì)的互動(dòng)之中，從宏觀(guān)視角的政府職能轉(zhuǎn)變、中觀(guān)視角的政府組織再造和微觀(guān)視角的治理工具創(chuàng)新等出發(fā)，系統(tǒng)探討工業(yè)文明向數(shù)字文明轉(zhuǎn)型過(guò)程中政府建設(shè)的應(yīng)有內(nèi)容。

從路徑來(lái)看，這一理論以尋求數(shù)字政府建設(shè)的“戰(zhàn)略框架”為核心定位。戰(zhàn)略不僅要科學(xué)設(shè)想未來(lái)是何種形態(tài)，而且要找到通往未來(lái)的可行路徑。在工業(yè)文明向數(shù)字文明發(fā)展躍遷的時(shí)代背景下，政府難以在一朝一夕間完成從一種形態(tài)向另一種形態(tài)的驟變，大數(shù)據(jù)、人工智能等新興數(shù)字技術(shù)還在快速發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)更加處于持續(xù)的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程之中。由此，數(shù)字時(shí)代的政府建設(shè)，不是在靜態(tài)場(chǎng)域中尋求唯一均衡解，而是在與數(shù)字技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會(huì)的交互演進(jìn)中尋求動(dòng)態(tài)優(yōu)化解。

三

數(shù)字政府的宏觀(guān)理論不再把技術(shù)視作一種附屬工具，而是以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的文明躍遷為場(chǎng)域，強(qiáng)調(diào)政府需要充分認(rèn)識(shí)數(shù)字技術(shù)及其驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行方式變化，不斷推進(jìn)自身從技術(shù)賦能到系統(tǒng)重塑的全方位變革。這一理論需要結(jié)合數(shù)字向善的目標(biāo)，聚焦職能、組織、工具三個(gè)層次，一方面細(xì)化整體智治的數(shù)字政府運(yùn)行和管理新方式，另一方面區(qū)分?jǐn)?shù)字政府作為治理主體和元治理者的雙重角色，從不同層次同步推動(dòng)、豐富數(shù)字時(shí)代政府建設(shè)的戰(zhàn)略框架。

第一，探索通往數(shù)字治理的實(shí)現(xiàn)路徑?！傲己玫恼皇巧莩奁罚欠浅１匦杵??！笔澜玢y行《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》中的這句話(huà)一再被人們引用。這一論述在數(shù)字時(shí)代尤其如此。當(dāng)前，數(shù)字技術(shù)已經(jīng)表現(xiàn)出推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大潛力，同時(shí)也蘊(yùn)含極強(qiáng)的破壞性，因而更加需要政府發(fā)揮積極作用，激發(fā)數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新、發(fā)揮數(shù)字技術(shù)潛力、推動(dòng)數(shù)字技術(shù)向善。

當(dāng)代中國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)需要兼顧宏觀(guān)的職能重構(gòu)、中觀(guān)的組織再造和微觀(guān)的工具創(chuàng)新等三個(gè)層面的內(nèi)容。其中，宏觀(guān)層面的職能重構(gòu)是指政府需要順應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會(huì)的運(yùn)行方式變化以及數(shù)據(jù)治理的新要求等，調(diào)整職責(zé)范圍。中觀(guān)層面的組織再造是指政府需要重視技術(shù)與組織之間的雙向互動(dòng)，建構(gòu)適應(yīng)數(shù)字技術(shù)的整體智治新形態(tài)。微觀(guān)層面的工具創(chuàng)新則是指政府需要恰當(dāng)運(yùn)用各類(lèi)數(shù)字技術(shù)，持續(xù)提升政府治理績(jī)效。

第二，將整體智治貫穿組織運(yùn)行和工具創(chuàng)新全過(guò)程。數(shù)字技術(shù)通過(guò)提高政府的信息能力來(lái)形塑整體智治的政府治理新形態(tài)。數(shù)字技術(shù)的本質(zhì)特征是將來(lái)自物理空間、人類(lèi)社會(huì)的信息轉(zhuǎn)變?yōu)榭勺x、可處理的數(shù)據(jù)。數(shù)字技術(shù)通過(guò)形構(gòu)萬(wàn)物互聯(lián)、數(shù)字孿生的新場(chǎng)景，系統(tǒng)提高政府的數(shù)據(jù)采集、傳輸和分析能力，使政府能夠廣泛收集自然生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的實(shí)時(shí)信息，并開(kāi)展深度分析。數(shù)字技術(shù)“連接在線(xiàn)、智能計(jì)算”的特征，推動(dòng)了電子政務(wù)向數(shù)字政府、智慧政府的轉(zhuǎn)型發(fā)展，技術(shù)與組織的雙向互動(dòng)正在形構(gòu)整體智治的政府治理新形態(tài)。

從公共服務(wù)看，整體智治意味著政府可以運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，降低民眾辦事成本。在此基礎(chǔ)上，政府還可以通過(guò)集成、優(yōu)化已有業(yè)務(wù)系統(tǒng)，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)的流程再造、平臺(tái)整合和數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)智能導(dǎo)辦、智能派件、智慧服務(wù)，提升政府運(yùn)行效率。從政府辦公看，在線(xiàn)協(xié)同能夠再造政府組織內(nèi)部的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和橫向協(xié)同關(guān)系，切實(shí)減輕行政成本、提升組織效能。從組織決策看，數(shù)據(jù)匯聚為政府的科學(xué)決策創(chuàng)造了條件，使得政府可以超越“靠經(jīng)驗(yàn)做決策”的傳統(tǒng)模式，優(yōu)化宏觀(guān)調(diào)控決策質(zhì)量、加快應(yīng)急管理處置速度、鞏固監(jiān)管執(zhí)法效力。從行政監(jiān)督看，數(shù)字政府可以推進(jìn)政府治理法治化，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的全程監(jiān)督，也可以依托互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建政府與民眾的互動(dòng)平臺(tái)，確保民意反饋能夠?qū)崟r(shí)直達(dá)，社會(huì)監(jiān)督透明有效。

同時(shí)，整體智治是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等基本職能時(shí)的重要工具。盡管各個(gè)領(lǐng)域的實(shí)際工作有所區(qū)別，各級(jí)政府及其職能部門(mén)運(yùn)用數(shù)字技術(shù)的方式仍然有不少共通之處。一是數(shù)據(jù)采集提高了職能部門(mén)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行和生態(tài)環(huán)境的感知能力，有助于職能部門(mén)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理和生態(tài)環(huán)境等的基本情況，為政府精準(zhǔn)識(shí)別服務(wù)對(duì)象、及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從而快速介入和實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化公共服務(wù)供給等創(chuàng)造先決條件。二是數(shù)據(jù)匯聚提高了職能部門(mén)運(yùn)用數(shù)據(jù)開(kāi)展分析的能力，有助于職能部門(mén)實(shí)現(xiàn)從事后應(yīng)對(duì)到事前預(yù)防的轉(zhuǎn)變，為提高政府的響應(yīng)速度和處置能力提供支撐。三是數(shù)據(jù)分析有助于推動(dòng)循證決策的新機(jī)制，根據(jù)評(píng)估結(jié)果優(yōu)化下一個(gè)周期的公共政策設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)政策持續(xù)優(yōu)化的目標(biāo)。

第三，政府作為治理主體和元治理者的雙重角色。數(shù)字時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行方式的變化，要求政府及時(shí)調(diào)整其職能邊界。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，數(shù)字技術(shù)的影響既表現(xiàn)為微觀(guān)層次的企業(yè)生產(chǎn)和研發(fā)模式轉(zhuǎn)變，也表現(xiàn)為中觀(guān)層次的產(chǎn)業(yè)組織和創(chuàng)新模式轉(zhuǎn)變，還表現(xiàn)為宏觀(guān)層次的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制變化。針對(duì)微觀(guān)和中觀(guān)層次的變化，政府需要制定新型產(chǎn)業(yè)政策，撬動(dòng)企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型；針對(duì)宏觀(guān)層次的變化，政府需要特別注意平臺(tái)經(jīng)濟(jì)由于規(guī)模效應(yīng)帶來(lái)的壟斷傾向，針對(duì)企業(yè)大數(shù)據(jù)采集、匯聚和使用引發(fā)的“大數(shù)據(jù)殺熟”等開(kāi)展反壟斷治理，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)電商等新經(jīng)濟(jì)形態(tài)及時(shí)探索數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核算方法和數(shù)字稅的征收方式，并采用“政府+平臺(tái)”的方式探索新型監(jiān)管工具。在社會(huì)領(lǐng)域，數(shù)字技術(shù)催生了在線(xiàn)社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)等，要求政府介入建立新的社會(huì)治理規(guī)則。政府需要重視發(fā)揮自律機(jī)制、他律機(jī)制等多種機(jī)制的共同作用，根據(jù)數(shù)字時(shí)代公共傳播從專(zhuān)業(yè)媒體向社交媒體拓展的新特征，明確把公共傳播作為一種新型公共服務(wù)，采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、發(fā)揮專(zhuān)業(yè)媒體能動(dòng)性等方式，最大限度運(yùn)用政府公信力，更好發(fā)揮公共傳播在價(jià)值引領(lǐng)和公共政策制定中的作用。同時(shí)，政府需要注意提升公眾媒介素養(yǎng)，在學(xué)校教育和社會(huì)教育中引入媒介素養(yǎng)教育課程，打造數(shù)字時(shí)代公共傳播共同體。

數(shù)據(jù)是數(shù)字時(shí)代的新型要素資源，數(shù)據(jù)治理規(guī)則是數(shù)字時(shí)代的底層規(guī)則。其中，數(shù)據(jù)開(kāi)放、數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化是當(dāng)前數(shù)據(jù)治理中的關(guān)鍵議題。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是指向社會(huì)公開(kāi)提供具備原始、完整、可機(jī)器讀取等屬性的政府?dāng)?shù)據(jù)以供開(kāi)發(fā)利用。中國(guó)的數(shù)據(jù)開(kāi)放需要注重經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值以及其他公共價(jià)值，并重視規(guī)避隱私保護(hù)、商業(yè)機(jī)密和國(guó)家安全方面的風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)安全是當(dāng)前政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中的重點(diǎn)議題。在數(shù)據(jù)安全法框架下，政府需要完善數(shù)據(jù)安全制度，采用數(shù)據(jù)分類(lèi)和分級(jí)的方式保障數(shù)據(jù)安全。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化是當(dāng)前數(shù)據(jù)治理的最大挑戰(zhàn)。作為一種特殊的原材料和資產(chǎn)，數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐氐倪^(guò)程需要明確數(shù)據(jù)權(quán)屬關(guān)系，要求政府綜合運(yùn)用法律框架和技術(shù)手段完善數(shù)據(jù)所有權(quán)保護(hù)、優(yōu)化數(shù)據(jù)收益分配等。

在數(shù)字時(shí)代，政府不僅需要作為治理主體回應(yīng)新挑戰(zhàn)，還需要作為元治理者構(gòu)建新生態(tài)，創(chuàng)造有利于多元治理主體良性互動(dòng)的數(shù)字生態(tài)。其中，政府尤其需要注意從兩方面發(fā)揮元治理者作用：一是數(shù)字倫理，即面對(duì)隱私、數(shù)據(jù)安全、算法偏見(jiàn)、數(shù)字鴻溝等數(shù)字化發(fā)展進(jìn)程中的倫理風(fēng)險(xiǎn)，建立共同體廣泛認(rèn)可的倫理原則。二是數(shù)字法治，即面對(duì)數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)流動(dòng)和利用等方面的挑戰(zhàn)，按照注重維護(hù)國(guó)家和個(gè)人信息安全、防止壟斷等有損社會(huì)公平的現(xiàn)象、提高數(shù)字化發(fā)展效率等原則，加快數(shù)字領(lǐng)域立法和開(kāi)展司法實(shí)踐。

（作者：郁建興、高翔、黃飚，分別系浙江工商大學(xué)黨委書(shū)記，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院研究員）