完善人口發(fā)展戰(zhàn)略 促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展

習(xí)近平總書記主持召開二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國(guó)式現(xiàn)代化。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出要求：以應(yīng)對(duì)老齡化、少子化為重點(diǎn)完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系，促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展。完善人口發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀目標(biāo)，就是以更高的人口整體素質(zhì)、適度生育水平和人口規(guī)模、素質(zhì)優(yōu)良、總量充裕、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、分布合理的現(xiàn)代化人力資源為內(nèi)涵的人口高質(zhì)量發(fā)展。

人口均衡發(fā)展與人口高質(zhì)量發(fā)展

隨著中國(guó)人口發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化面臨的人口環(huán)境和條件發(fā)生了深刻變化。人口發(fā)展中顯現(xiàn)的少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化等趨勢(shì)性特征，是人口發(fā)展不均衡的諸種表現(xiàn)。從1982年、2012年和2023年的數(shù)據(jù)，可以觀察不同年齡組人口比重的變化趨勢(shì)：一是0—14歲兒童人口比重持續(xù)下降，在這3個(gè)年份里分別為33.6%、16.5%和16.3%；二是15—64歲勞動(dòng)年齡人口比重經(jīng)歷了先上升，達(dá)到峰值并越過轉(zhuǎn)折點(diǎn)后迅速下降的倒U字形軌跡，在這3個(gè)年份里分別為61.5%、74.1%和68.3%；三是65歲及以上老年人口比重（老齡化率）持續(xù)提高，在這3個(gè)年份里分別為4.9%、9.4%和15.4%。

各地區(qū)在人口格局上表現(xiàn)出較為明顯的差異性，同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展表現(xiàn)密切相關(guān)。2022年，中國(guó)大陸31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市之間的人口分化十分顯著，人口自然增長(zhǎng)率產(chǎn)生從8.8‰到－5.8‰的懸殊幅度，老齡化率則有從20.0%到5.9%的高低差距。人口增長(zhǎng)率與老齡化程度都是人口轉(zhuǎn)變的結(jié)果和人口格局的表現(xiàn)，兩者密切相關(guān)。中國(guó)各省級(jí)區(qū)劃單位的人口自然增長(zhǎng)率與老齡化率之間具有高達(dá)－0.883的相關(guān)系數(shù)。同時(shí)，人口格局也與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有相互影響、互為因果的關(guān)系，區(qū)域間人口自然增長(zhǎng)率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的相關(guān)系數(shù)也高達(dá)0.889。

促進(jìn)人口均衡發(fā)展，既是人口高質(zhì)量發(fā)展的重要目標(biāo)和主要內(nèi)容，也是達(dá)到這個(gè)目標(biāo)的前提條件。在人口均衡發(fā)展和人口高質(zhì)量發(fā)展兩個(gè)要求之間，表現(xiàn)為一種遞進(jìn)的關(guān)系，理解兩者關(guān)系可以從兩個(gè)角度著眼。一是人口發(fā)展新常態(tài)及其挑戰(zhàn)，最直接表現(xiàn)在人口發(fā)展的一系列不均衡結(jié)果以及不可持續(xù)因素上面，反映在包括生育水平、年齡結(jié)構(gòu)、數(shù)量與素質(zhì)、區(qū)域格局以及人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的關(guān)系等方面。二是人口發(fā)展質(zhì)量正是孕育于上述這些方面之中，促進(jìn)人口均衡發(fā)展與實(shí)現(xiàn)人口高質(zhì)量發(fā)展在手段和目標(biāo)上都是高度一致的。旨在促進(jìn)人口均衡發(fā)展的政策努力，包括推動(dòng)形成適度生育水平以穩(wěn)定人口規(guī)模、形成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)合理的人口區(qū)域分布、培育與科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化相適應(yīng)的現(xiàn)代化人力資源，以及不斷提高人民生活品質(zhì)，正是解決發(fā)展不平衡不充分的問題、達(dá)到人口高質(zhì)量發(fā)展、支撐中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)的必由之路。

完善人口發(fā)展戰(zhàn)略的著眼點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)

人口的現(xiàn)實(shí)格局是歷史形成的，每個(gè)時(shí)期的人口特征都由以往的人口轉(zhuǎn)變所決定，人口現(xiàn)狀可以說是過去人口變化的“回聲”。中國(guó)的人口出生高峰期出現(xiàn)在20世紀(jì)60年代，在從1960年人口負(fù)增長(zhǎng)中得到恢復(fù)的過程中，1962—1973年期間，人口自然增長(zhǎng)率均在20‰以上。隨后便發(fā)生對(duì)應(yīng)這一嬰兒潮的人口回聲。第一波，在20世紀(jì)60年代和70年代，兒童人口的數(shù)量增長(zhǎng)和比重提高十分迅速，直到80年代才趨于減速。第二波，在1980—2010年期間，年輕勞動(dòng)年齡人口的數(shù)量增長(zhǎng)和比重提高十分迅速，形成了“生之者眾，食之者寡”的有利人口結(jié)構(gòu)，為這一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)提供了特殊源泉——人口紅利。第三波，以年輕勞動(dòng)力開始更快增長(zhǎng)的年份為基準(zhǔn)，過了30—40年之后，勞動(dòng)年齡人口數(shù)量經(jīng)歷一段時(shí)間負(fù)增長(zhǎng)，老年人口的數(shù)量增長(zhǎng)和比重提高趨于顯著加速。正是以這個(gè)人口回聲效應(yīng)為參照，《決定》做出應(yīng)對(duì)老齡化和少子化的重要部署，特別從以下方面強(qiáng)調(diào)了完善人口發(fā)展戰(zhàn)略的著眼點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)。

完善生育支持政策體系和激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)?？偤蜕时３衷?.1這個(gè)更替水平上，不僅是保持人口可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)目標(biāo)，也是在理想條件下家庭所期望的孩子數(shù)。從極低生育率向這個(gè)水平回歸，受到一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素的制約。生育率在低水平長(zhǎng)期徘徊后回升到更替水平，國(guó)際上幾乎沒有先例。促進(jìn)生育率向這個(gè)方向盡可能靠近，例如按照2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》中設(shè)想的水平，即到2030年總和生育率為1.8，應(yīng)該成為政策目標(biāo)，并引導(dǎo)家庭以行動(dòng)響應(yīng)。努力實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，要求政府推動(dòng)形成體系和完善機(jī)制，明顯加大政策支持和激勵(lì)力度，通過家庭和社會(huì)的激勵(lì)相容和共同努力，促進(jìn)總和生育率回升到更可持續(xù)的水平。

著眼全生命周期提高人口綜合素質(zhì)，培育和發(fā)揮新人口紅利。支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的人口紅利，在實(shí)踐中產(chǎn)生于特殊的人口轉(zhuǎn)變時(shí)期，即勞動(dòng)年齡人口增長(zhǎng)快于其他年齡人口、形成人口撫養(yǎng)比低且持續(xù)下降的格局。傳統(tǒng)的人口紅利是與特定的人口結(jié)構(gòu)特征相聯(lián)系的，一旦這種年齡結(jié)構(gòu)不再存在，傳統(tǒng)人口紅利支撐的增長(zhǎng)動(dòng)能也就減弱。這并不意味著廣義人口紅利消失，或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從此失去動(dòng)力。以轉(zhuǎn)換認(rèn)識(shí)范式為前提，重新定義并著力培育人口紅利，即通過促進(jìn)兒童早期發(fā)展、實(shí)現(xiàn)托幼一體化、延伸義務(wù)教育和國(guó)民教育、鼓勵(lì)終身學(xué)習(xí)和職業(yè)培訓(xùn)等，提高所有年齡組人口的綜合素質(zhì)，完全有機(jī)會(huì)形成新人口紅利，為經(jīng)濟(jì)在合理區(qū)間增長(zhǎng)提供支撐。同時(shí)，以健全就業(yè)促進(jìn)機(jī)制為條件，著力解決就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾，使更高水平的人力資源得到充分利用和有效配置。

完善政策機(jī)制，促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。中國(guó)的人均GDP于2023年達(dá)到12614美元，在到2035年達(dá)到24000美元的發(fā)展過程中，老齡化率始終高于這個(gè)發(fā)展階段上其他國(guó)家的平均水平。中國(guó)在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過程中，將始終伴隨著未富先老的特點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所為、老有所樂，既明顯增進(jìn)老年人福祉，也充分發(fā)揮老年人龐大的人力資源和消費(fèi)力，是完善人口發(fā)展戰(zhàn)略的重要目標(biāo)。

一是提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和服務(wù)的覆蓋率及均等化水平，確保老年人生活品質(zhì)的提高與現(xiàn)代化進(jìn)程同步。二是創(chuàng)造條件增強(qiáng)大齡勞動(dòng)者的就業(yè)意愿和就業(yè)能力，提高老年人的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)參與水平，為有意愿的老年群體創(chuàng)造多樣化、個(gè)性化的就業(yè)崗位和社會(huì)活動(dòng)形式，擴(kuò)大和延續(xù)人口紅利。三是促進(jìn)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿足老齡化社會(huì)的特殊消費(fèi)需求，在免除老年人后顧之憂的前提下，發(fā)揮他們作為消費(fèi)者的積極功能。

用好推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的窗口期

人口發(fā)展新常態(tài)既帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也孕育新的機(jī)會(huì)，必須牢牢把握機(jī)遇。從現(xiàn)在起到2035年，對(duì)于中國(guó)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系來說，是一個(gè)不應(yīng)忽略的機(jī)會(huì)窗口。

一方面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍有潛力保持合理增長(zhǎng)速度。根據(jù)對(duì)潛在增長(zhǎng)率的預(yù)測(cè)，在2035年之前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)能夠以年均4.7%的速度增長(zhǎng)。無論是從人均GDP所代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來看，還是從老齡化率所表示的人口轉(zhuǎn)變階段來看，鮮有其他國(guó)家在相同階段上，能夠達(dá)到這樣的增長(zhǎng)速度。經(jīng)濟(jì)總量能夠以較快速度繼續(xù)擴(kuò)大，確保中國(guó)的投入增長(zhǎng)足以支撐人力資本的加速培養(yǎng)，以及可持續(xù)增長(zhǎng)能力的持續(xù)提高。這足以保證有充分的資源，支撐實(shí)施應(yīng)對(duì)少子化和老齡化的人口發(fā)展戰(zhàn)略。另一方面，出生人口和兒童人數(shù)減少和比重下降，導(dǎo)致少兒人口撫養(yǎng)比下降。在2035年之前，17歲以下兒童和6歲以下兒童都將以年均3%的速度減少，意味著延長(zhǎng)義務(wù)教育年限的資源約束大幅度減弱。經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和兒童人數(shù)的減少兩個(gè)趨勢(shì)同時(shí)存在表明，以往的勞動(dòng)力、人力資本、物質(zhì)基礎(chǔ)和創(chuàng)新能力的存量將繼續(xù)得到釋放，培育和增強(qiáng)這些發(fā)展因素增量的保障水平也在提高。這是完善人口發(fā)展戰(zhàn)略的難得機(jī)遇，也是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的有利窗口期。

這個(gè)窗口期對(duì)于完善人口發(fā)展戰(zhàn)略具有重要的意義。通過健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系，應(yīng)對(duì)老齡化和少子化，要求明顯擴(kuò)大資源的投入。窗口期的核心就在于這是一個(gè)負(fù)擔(dān)趨于減輕、資源相對(duì)豐富的發(fā)展時(shí)期。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，在中國(guó)目前所處的發(fā)展階段上，公共品邊界顯著得到拓展，社會(huì)保障和福利支出表現(xiàn)出大幅增長(zhǎng)的特征，政府通常傾向于提供更多的基本公共服務(wù)，并承擔(dān)更多的支出責(zé)任。這個(gè)一般趨勢(shì)在中國(guó)的體現(xiàn)，與完善人口發(fā)展戰(zhàn)略的要求和做法高度一致，也將經(jīng)過大體相同的實(shí)現(xiàn)路徑。從時(shí)間上說，這個(gè)機(jī)會(huì)窗口既非永恒，也不會(huì)長(zhǎng)期延續(xù)，必須清楚認(rèn)識(shí)、牢牢把握和充分利用這個(gè)有利的窗口期，以“一老一小”為重點(diǎn)，在應(yīng)對(duì)少子化、老齡化挑戰(zhàn)的同時(shí)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的要求，建立健全覆蓋全人群、全生命周期的基本公共服務(wù)供給體系。

推進(jìn)教育發(fā)展和改革，顯著提高人均受教育年限。中國(guó)收獲人口紅利的高速增長(zhǎng)時(shí)期，得益于普及九年制義務(wù)教育和高等學(xué)校擴(kuò)大招生兩次教育大飛躍。培育新人口紅利也需要一個(gè)同等幅度、同等效應(yīng)的教育飛躍。相應(yīng)的改革著眼點(diǎn)，一方面在于延長(zhǎng)受教育年限，另一方面在于教育資源的更充分投入和更均等配置，讓城鄉(xiāng)所有年齡段人群都獲得以基本公共服務(wù)形式提供的更優(yōu)質(zhì)教育。要特別關(guān)注學(xué)前教育、農(nóng)民工隨遷子女教育等保障機(jī)制，逐步擴(kuò)大以義務(wù)教育階段為重點(diǎn)的免費(fèi)教育范圍。

提高城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老的保障水平、普惠性和均等化程度，提高全體老年人福祉。經(jīng)過從無到有、從小到大的發(fā)展，中國(guó)已經(jīng)建成世界上規(guī)模最大的社會(huì)養(yǎng)老保障體系。提高這個(gè)體系功效的重點(diǎn)，在于補(bǔ)足現(xiàn)存的體制機(jī)制短板和缺項(xiàng)，通過改革縮小乃至消除既有的覆蓋水平的缺口和保障水平的差距。特別要著眼于提高城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的均等化程度。與此同時(shí)，增強(qiáng)各種社會(huì)保障、社會(huì)救助、社會(huì)福利項(xiàng)目之間的整合性和互補(bǔ)性，形成一個(gè)更加完整、統(tǒng)一、普惠的基本公共服務(wù)供給體系。從全生命周期形成穩(wěn)定、良好的預(yù)期，促進(jìn)生育意愿、老年人口獲得感與民生福祉同步提高。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家高端智庫(kù)首席專家）