無改革不龍港——浙江龍港鎮(zhèn)改市探析

在溫州南部、東海之濱，浙江省八大水系之一的鰲江入?？谀习?，長三角、海西經(jīng)濟區(qū)兩大國家戰(zhàn)略的交匯處，有一個直接由鎮(zhèn)改為市的改革試點——龍港。自1983年10月設(shè)鎮(zhèn)開始，龍港歷經(jīng)了從小漁村到農(nóng)民城、從農(nóng)民城到產(chǎn)業(yè)城、從產(chǎn)業(yè)城到縣級市三次改革的歷史性跨越。2019年8月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，同意設(shè)立縣級市，9月25日掛牌成立。龍港市由浙江省直轄，溫州市代管。2019年撤鎮(zhèn)設(shè)市時，轄73個行政村，30個社區(qū)。2020年，經(jīng)“村改社區(qū)”改革，2021年龍港直轄社區(qū)102個。龍港市是目前全國唯一實行“大部制、扁平化”行政管理體制改革的縣級市，轄區(qū)面積183.99平方公里。

習(xí)近平總書記指出：“要用好改革這個關(guān)鍵一招，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，加強改革系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，鞏固和深化解決體制性障礙、機制性梗阻、創(chuàng)新性政策方面的改革成果，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得新突破。”龍港的鎮(zhèn)改市改革實踐，生動體現(xiàn)了改革這個關(guān)鍵一招的巨大作用，其在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得的新突破，給進一步全面深化改革帶來了有益經(jīng)驗和啟示。

為什么改

2019年9月25日，龍港鎮(zhèn)從浙江省蒼南縣分立出來改為縣級市，成為我國首個“鎮(zhèn)改市”，而且到目前還是唯一一個。一夜之間由“鎮(zhèn)民”成為“市民”的幾十萬龍港人難以抑制激動的心情。曾任龍港鎮(zhèn)鎮(zhèn)長、長期追蹤龍港改革發(fā)展的龍港改革發(fā)展戰(zhàn)略研究所所長李其鐵回憶說，那天夜里，他一夜沒有合眼。

龍港鎮(zhèn)改市，為什么改？

首先，龍港就是改革催生的產(chǎn)物。龍港地處浙江八大水系之一的鰲江入?？谀习?。改革開放初期，這里只有5個散落的小漁村，6000多口人。建鎮(zhèn)后，敢闖敢試、敢為天下先，大力度推行戶籍制度改革、土地有償使用、發(fā)展個私經(jīng)濟三大改革舉措，農(nóng)民可以自帶口糧進城，自建住房落戶，僅僅十年就成為全國明星鎮(zhèn)，建起“中國第一座農(nóng)民城”。到2012年，龍港轄區(qū)面積172平方公里，戶籍人口達(dá)到36.1萬，外來人口10萬，地區(qū)生產(chǎn)總值319億元，財政收入16.35億元。習(xí)近平總書記在福建、浙江工作時曾三次親臨龍港考察，指出，“龍港現(xiàn)象值得進一步關(guān)注和研究”。

龍港是一個典型，在我國新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化建設(shè)中具有標(biāo)桿示范意義。隨著以龍港為代表的全國一大批經(jīng)濟大鎮(zhèn)特大鎮(zhèn)的崛起，國家有關(guān)部門和黨中央國務(wù)院給予了“進一步關(guān)注和研究”。

2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議召開，提出要選擇若干個建制鎮(zhèn)開展全國新型城鎮(zhèn)化試點?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市。該年底，國家發(fā)改委等部委聯(lián)合開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點，龍港成為全國第一批兩個試點鎮(zhèn)中的一個。2016年2月，《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》規(guī)定，將具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市，培育發(fā)展一批中小城市。同年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》規(guī)定，“符合法定標(biāo)準(zhǔn)，具備行政區(qū)劃調(diào)整條件，且行政管理體制改革成果顯著的經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)可穩(wěn)妥有序推進設(shè)立市轄區(qū)或縣級市工作”。此后，國家發(fā)展改革委多次在政策性文件中提出特大鎮(zhèn)設(shè)市問題。

再從龍港自身看，鎮(zhèn)改市已成為龍港進一步發(fā)展的緊迫的內(nèi)在要求。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級市在人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)等各方面存在較大差異，龍港發(fā)展面臨的多重制約日益突出。這些問題僅靠“強鎮(zhèn)擴權(quán)”等已經(jīng)不可能從根本上解決了。在習(xí)近平總書記關(guān)心下，在浙江省和國家有關(guān)部門支持下，一個新的縣級市——龍港市應(yīng)運而生。

改了什么

對于龍港而言，掛個牌子只在一刻，但是改革卻貫穿從建鎮(zhèn)到改市的全過程。在改市之前，龍港的改革就從沒有停下過腳步。圍繞鎮(zhèn)改市，龍港究竟改了什么？近日我們赴龍港一探究竟。

“無改革不龍港?！饼埜凼形瘯浐巫陟o一見面就脫口而出。市委市政府的牌子掛上了，這可不是改革的完成，而恰恰是更艱巨改革探索的開始。如果鎮(zhèn)改市照搬一套縣級市的機構(gòu)機制過來，就完全失去了改的意義，也無法承擔(dān)起中央賦予的對中國新型城鎮(zhèn)化探路的使命。

龍港改革的第一板斧重重地落在機構(gòu)上。在“大部制、扁平化、低成本、高效率”改革方針指導(dǎo)下，在同步加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，龍港對機構(gòu)設(shè)置進行系統(tǒng)性重構(gòu)。全市共設(shè)立黨政機構(gòu)15個，其中黨委機構(gòu)6個，政府機構(gòu)9個，再加6個直屬事業(yè)單位。與改革前相比，機構(gòu)數(shù)量一下子減少了近60%，與同類縣市比同樣壓縮了60%。精機構(gòu)也要減人員，全市行政編制862人，機關(guān)事業(yè)編制1001人，合計1863人，還不到同類縣市的四分之一。

機構(gòu)精、人員減，但是工作任務(wù)并沒有變化，特別是大部門制實施后對上工作如何銜接，對內(nèi)職能如何優(yōu)化，是必須要解決好的問題，對此龍港實行了“模塊化”建構(gòu)。比如，經(jīng)濟發(fā)展局細(xì)化拆解對應(yīng)溫州市10個局102個處室任務(wù)，統(tǒng)籌設(shè)置11個模塊、43個業(yè)務(wù)組，其中產(chǎn)業(yè)發(fā)展模塊向上對接溫州市發(fā)改委、經(jīng)信局、金融辦等三個部門11個處室，向下為所有規(guī)上工業(yè)企業(yè)提供全生產(chǎn)周期服務(wù)。

如果說大部門制在我國一些地方還有不同形式的探索實踐的話，那么龍港的“扁平化”層級重構(gòu)是絕無僅有的。鎮(zhèn)改市后還要不要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)置？通通都不要了！那市以下是什么呢？全域社區(qū)化、網(wǎng)格化。就是撤并原有的199個村居，設(shè)立102個社區(qū)，再精準(zhǔn)劃分469個網(wǎng)格、15個專屬網(wǎng)格、3311個微網(wǎng)格，構(gòu)建起了全國首創(chuàng)的“市—社區(qū)—網(wǎng)格”治理新模式。這一模式通過黨建聯(lián)建整合下沉干部等機制，實現(xiàn)了90%以上的事件和問題在社區(qū)層面就近從快解決。

還改了什么

我們在龍港調(diào)研，經(jīng)常聽到一些關(guān)鍵詞。透過這些關(guān)鍵詞，能感受到龍港廣泛的改革實踐和濃厚的改革氛圍。

“城市合伙人”。我們在龍港調(diào)研的首個單位是一家當(dāng)?shù)仄髽I(yè)辦的研究院。研究院聘請中國科學(xué)院院士、復(fù)旦大學(xué)原校長楊玉良任院長。接待我們的副院長張慶，是美國康奈爾大學(xué)的博士，在國外科研機構(gòu)工作了20多年，回國后面臨多重選擇，他不選大中城市，不選外企國企，而是選擇了一家民營企業(yè)，直接落戶龍港?！俺鞘泻匣锶恕边@個詞第一次聽到，就是從他嘴里說出來的。

許德興是改市前的2018年到龍港辦企業(yè)的，盡管經(jīng)歷了3年疫情，但企業(yè)發(fā)展很順利，他感到“很暖心”?，F(xiàn)在一些地方以更優(yōu)惠的條件想挖走他，但他堅持不為所動，正是“城市合伙人”理念留住了他。

據(jù)了解，改市近5年來，龍港增加了8萬人。倡導(dǎo)“城市合伙人”，體現(xiàn)的正是習(xí)近平總書記提出的“人民城市人民建、人民城市為人民”的理念。

“增值服務(wù)”。龍港市把政務(wù)服務(wù)增值化改革作為推進營商環(huán)境優(yōu)化提升的“一號工程”來抓。在市服務(wù)中心，我們感受到了涉企服務(wù)的“一口辦理”、惠企政策的“一鍵兌現(xiàn)”、企業(yè)訴求的“一站解決”。用企業(yè)家朱宏達(dá)的話說，政府服務(wù)“加量不加價”。他說他辦企業(yè)的時間不長，也沒有做多少貢獻，但市里很多領(lǐng)導(dǎo)都能叫出他的名字，他感慨龍港就是“年輕人創(chuàng)業(yè)的好地方”。

增值服務(wù)具體體現(xiàn)在哪些方面呢？比如，國家出臺促進民營企業(yè)發(fā)展的政策，各部委以及省里、市里也都有具體的落實政策，但是究竟哪些政策適合哪個企業(yè)？龍港針對每一個企業(yè)的實際把相關(guān)政策“撈”出來，及時精準(zhǔn)匹配給企業(yè)，實現(xiàn)了從“企業(yè)找政策”到“政策找企業(yè)”的轉(zhuǎn)變。

“政府可轉(zhuǎn)移，社會可承接”。改革后“人少活多”是一個現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，怎么辦？政府只管必須管的事，其他職能都轉(zhuǎn)給社會力量去承擔(dān)。他們創(chuàng)新推出了“一張清單轉(zhuǎn)職能”改革，將154項事務(wù)性服務(wù)性職能轉(zhuǎn)給行業(yè)協(xié)會等社會組織，而且承接主體打破地域局限，擴大到全國范圍。這一改革促進了社會組織的發(fā)展。目前，全市登記的社會組織已有457家。

“教共體、醫(yī)共體、文共體”。改革無論怎么改，最終都要落實到人民群眾的獲得感幸福感安全感上。教育、衛(wèi)生、文化等與人民生活密切相關(guān)，“全域城市化，就地市民化”的同時，龍港探索建立全域統(tǒng)一的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等公共服務(wù)供給制度，建立起教共體、醫(yī)共體、文共體，將每年節(jié)約出的10億元行政支出全部用于民生事業(yè)和民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)完成民生實事項目。

龍港市在改革中創(chuàng)造了一系列新理念、新概念，這既是改革成果的體現(xiàn)，也蘊含著豐富的改革內(nèi)涵。

改出了什么

龍港改市近5年來，經(jīng)濟社會發(fā)展、城市建設(shè)以及人民的精神面貌都發(fā)生了很大變化。這既是擴大發(fā)展自主權(quán)、資源配置能力增強的結(jié)果，也是持續(xù)推進改革、內(nèi)生動力釋放的結(jié)果。龍港改革實踐再次告訴我們，當(dāng)生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度的時候，必須要改革與之不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，而生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的變革又進一步解放了生產(chǎn)力，帶來新的發(fā)展局面。

單從數(shù)字上看，雖然經(jīng)歷了3年疫情，但是龍港2023年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到了409.5億元，同比年均增長8.7%，位居溫州市第一名，浙江省第三名。而這一數(shù)字是在僅有183.99平方公里的市域面積內(nèi)創(chuàng)造的。改市后，設(shè)立了省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、省級高新區(qū)，先后引進超100億元和超60億元的兩大央企項目，目前億元以上產(chǎn)業(yè)項目達(dá)到77個。與此同時，加大了城市公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，為進一步發(fā)展創(chuàng)造了硬件條件。

行政成本降低了，行政效率提高了，這是改革可以預(yù)料到的效果。龍港市以40%的行政資源承擔(dān)著一般縣級行政管理單位百分之百的職能。改市第一年，全市一般公共服務(wù)支出僅為2.76億元，大約是周邊縣市的30%多一點。此后幾年也基本是這個比例。與此同時是行政效率的大幅度提高。

李德班是一位小學(xué)校長，他講了一句很有代表性的話，“八個事情可以找一個人辦”。他舉例說，學(xué)校有兩個問題很重要，一個是安全問題，一個是校醫(yī)問題，過去很難協(xié)調(diào)，現(xiàn)在一個部門就都解決了。

龍港有一種精神底蘊。從農(nóng)民建城到鎮(zhèn)改市，龍港的“精神形象”給來過龍港的人都留下了深刻印象。我們在龍港，明顯感覺到鼓動著一種蓬勃向上的精氣神。這種精氣神在黨員干部中表現(xiàn)得尤為突出。龍港市市長林海涵在和我們交流時說到一句話，叫做“日做夜學(xué)”。白天忙工作，晚上忙學(xué)習(xí)，成為黨員干部的常態(tài)；一天干兩天的活，一個人干三個人的事，成為黨員干部的日常狀態(tài)。

與人民群眾的關(guān)系更密切了。龍港沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，按照我國通行的五級管理體制少了一個層級。怎么管？龍港做到“四個直接”，就是社區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)干部市委直接任命，社區(qū)由市委直接考核，社區(qū)干部直接參加市委相關(guān)會議，重要問題直接上報市委解決。在這種體制下，市里及市直部門干部全員下沉就成為一種內(nèi)在要求，與群眾面對面交流解決問題，自然就是經(jīng)常的事情。

帶來什么啟示

龍港改革有很多經(jīng)驗值得總結(jié)。

比如，在合并精簡機構(gòu)中，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，建強黨的職能部門。在市管社區(qū)實踐中加強黨建統(tǒng)領(lǐng)，構(gòu)建“一切工作到支部”的治理模式，形成“市委—社區(qū)黨委—黨支部”的治理新格局。

比如，改革要在法治軌道上進行，做到于法有據(jù)。不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，縣直管社區(qū)，全國沒有先例。為有法可依，溫州市人大常委會制定地方性法規(guī)《龍港市社區(qū)治理條例》，這是全國首個規(guī)范“市管社區(qū)”的地方性法規(guī)，為構(gòu)建具有龍港特色的社區(qū)治理模式提供了法律依據(jù)。

比如，注重處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，堅守“安全改革”理念，增強改革的預(yù)見性，拿捏好改革的力度。近5年來，龍港市沒有因為改革發(fā)生過影響社會穩(wěn)定的重要事件。

再比如，作為特大型鎮(zhèn)，龍港在改市前經(jīng)過多輪賦權(quán)，賦予與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的權(quán)力，為進一步發(fā)展和鎮(zhèn)改市打下堅實基礎(chǔ)。

改革只有進行時，沒有完成時。在新的改革形勢下，龍港既要做好增量改革，也要做好增值改革，特別是要用改革的方法解決好改革中出現(xiàn)的新問題，讓改革的乘數(shù)效應(yīng)盡情發(fā)揮。在座談中，市委書記何宗靜等市領(lǐng)導(dǎo)十分懇切地多次提到，希望國家有關(guān)部門能夠給予龍港更多關(guān)注關(guān)心，更多指導(dǎo)指引，幫助研究和解決改革中出現(xiàn)的新問題。同時，他們也表達(dá)了不管遇到多大困難和挑戰(zhàn)，改革都要堅定走下去的決心和信心。

龍港改革也帶來一些啟示。

第一，改革要勇于破冰克難。龍港改革涉及多個領(lǐng)域，可以說是綜合性、集成式改革，但最關(guān)鍵、也是最有難度的還是精簡機構(gòu)和減少管理層級。龍港迎難而上，勇于破冰，體現(xiàn)了無畏的改革勇氣和改革擔(dān)當(dāng)。

第二，要鼓勵基層進行改革探索。人民群眾是改革的主體，蘊藏豐富的改革智慧，及時總結(jié)基層改革實踐和創(chuàng)造，提煉上升為改革政策，是重要的改革方法論。如果沒有省市和中央有關(guān)部門的大力支持，龍港的改革是很難深入下去的。

第三，改革要著眼于激發(fā)內(nèi)生動力和活力。從根本上講，龍港改革是內(nèi)生改革，改革的動力十足，改革的結(jié)果是活力迸發(fā)。目前我國有一批特大鎮(zhèn)，它們改市和改革的要求十分迫切，如果加快有序推進鎮(zhèn)改市，對我國經(jīng)濟和社會發(fā)展將帶來不容忽視的增量效應(yīng)。

第四，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，縣域可以先試先行。條線和層級治理即條塊結(jié)合，是我國國家治理的一個重要特征，龍港在一個縣域范圍內(nèi)這兩方面都有較大突破和創(chuàng)新，積累了多方面的經(jīng)驗，是十分有借鑒價值的。

第五，走出了一條中國式現(xiàn)代化的縣域路徑。沒有縣域的現(xiàn)代化就沒有國家的現(xiàn)代化。從一定意義上講，龍港改革也是圍繞中國式現(xiàn)代化這個主題展開和推進的，走出了一條中國式現(xiàn)代化的縣域路徑。因此，我們也有必要從中國式現(xiàn)代化這個意義上來進行總結(jié)。

習(xí)近平總書記指出：“我們要順應(yīng)時代發(fā)展新趨勢、實踐發(fā)展新要求、人民群眾新期待，以改革到底的堅強決心，動真格、敢碰硬，精準(zhǔn)發(fā)力、協(xié)同發(fā)力、持續(xù)發(fā)力，堅決破除一切制約中國式現(xiàn)代化順利推進的體制機制障礙?！饼埜鄣逆?zhèn)改市改革，就是一場動真格、敢碰硬的改革。改革為當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展破除了體制機制上的障礙，極大地調(diào)動了干部群眾干事創(chuàng)業(yè)的積極性主動性創(chuàng)造性，生動譜寫了以深化改革促進高質(zhì)量發(fā)展的新篇章。