生態(tài)補償制度，怎么補、如何償

作者：田淑英 夏夢麗

生態(tài)補償是調(diào)整生產(chǎn)建設和生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)各方之間利益關(guān)系的一種制度安排，是實現(xiàn)人與自然和諧共生的重要舉措。作為生態(tài)文明制度的重大創(chuàng)新，生態(tài)保護補償制度肩負既要“綠水青山”、又要“金山銀山”的雙重使命，與推動人與自然和諧共生、實現(xiàn)全體人民共同富裕的中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求高度吻合。

2012年，新安江流域上下游橫向生態(tài)補償試點拉開了生態(tài)保護補償制度的帷幕。伴隨新時代蓬勃發(fā)展的十年，生態(tài)補償初步建立了較為系統(tǒng)的橫向和縱向協(xié)同推進的補償體系，實現(xiàn)了生態(tài)效益與經(jīng)濟效益的協(xié)同增效，逐漸形成了生態(tài)保護者和受益者良性互動，強化激勵與硬化約束協(xié)同發(fā)力的良好局面。但同時，也應看到補償過程中還存在一些難以突破的困境，制約生態(tài)補償制度的進一步發(fā)展。

一是補償標準的制定困境。以重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付為主的縱向生態(tài)補償，多是利用財政收支缺口制定補償標準。以新安江等跨省流域為主的橫向生態(tài)補償，則是根據(jù)流域斷面的水質(zhì)制定補償標準。這些單一的標準制定方式未能充分體現(xiàn)出生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本和發(fā)展機會成本，難以滿足受償?shù)貐^(qū)生態(tài)保護和發(fā)展的資金需求。二是補償模式的創(chuàng)新困境。當前的補償主體往往是中央政府和地方各級政府，缺乏企業(yè)和公眾的參與。而補償方式囿于平臺限制，僅限于資金補助和崗位提供，缺少對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓、共建園區(qū)等創(chuàng)新型補償手段的使用，極大影響了生態(tài)補償實施效果。三是補償資金的融資困境。補償資金主要來源于政府財政轉(zhuǎn)移支付，包括中央對地方、地方對轄區(qū)內(nèi)下級政府的縱向轉(zhuǎn)移支付和同級地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，包含財政補貼、財政補助、財政獎勵等。但補償資金過度依賴政府財政支出，缺乏社會資本的積極參與，不能充分體現(xiàn)使用者或受益者直接付費的原則。四是補償資金的分配困境。個別省份（如四川省和山東?。┮罁?jù)生態(tài)綜合補償方案，整合了省級層面與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的專項資金。但補償資金到縣級層面依然是條塊分割，到微觀個體層面依然存在堵點，尚未打通政策的“最后一公里”。

針對目前生態(tài)補償存在的困境，建議從以下角度著手破解。一是做好生態(tài)產(chǎn)品價值核算，差異化制定補償標準?；贕EP核算體系，綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、財政支付能力和發(fā)展機會成本等因素，在國家或地方政府對生態(tài)保護重點區(qū)域?qū)嵤┭a償、自然資源使用者對國家或地方所有的自然資源使用實施補償、受益主體向保護主體開展補償?shù)目蚣芟?，利用因素法、項目法等核算方法，?gòu)建差異化的生態(tài)補償標準體系。二是挖掘特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新生態(tài)補償模式。結(jié)合當?shù)貎?yōu)勢生態(tài)資源，建設帶有地理標志和品牌故事的生態(tài)標簽產(chǎn)品。通過“文化+”“科技+”“互聯(lián)網(wǎng)+”等，進一步延伸生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈條，提升產(chǎn)業(yè)層次，吸引更多社會主體投資特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。利用豐富的市場化生態(tài)補償手段，進一步優(yōu)化生態(tài)補償模式。三是打破地理空間限制，搭建生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新平臺。借助區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略背景，突破行政區(qū)劃和地理空間邊界，一方面通過政策吸引，實現(xiàn)綠色項目、人才、技術(shù)、資本、信息等創(chuàng)新要素的流入，為培育生態(tài)受償區(qū)經(jīng)濟發(fā)展帶來新動能；另一方面，探索“虛擬”產(chǎn)業(yè)園和產(chǎn)業(yè)集群、傳統(tǒng)企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)平臺化發(fā)展等多種新業(yè)態(tài)、新發(fā)展模式，利用特色小鎮(zhèn)等，打造多種生態(tài)要素融合發(fā)展的創(chuàng)新高地和對外輻射平臺。四是鼓勵發(fā)展綠色金融，吸引社會資本參與。扶持大數(shù)據(jù)、人工智能等具有外部性的綠色技術(shù)，提升綠色項目識別、生態(tài)效益測算等方面的運行效率。積極鼓勵金融機構(gòu)通過綠色信貸、綠色債券等支持生態(tài)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新各類資源環(huán)境權(quán)益的融資工具。引導金融機構(gòu)增加綠色資產(chǎn)配置、強化環(huán)境風險管理，將生態(tài)補償與綠色金融創(chuàng)新有機銜接。五是暢通利益聯(lián)結(jié)路徑，科學分配生態(tài)補償資金。引導構(gòu)建緊密穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機制，形成“生態(tài)風險共擔、生態(tài)利益共享”的共同體。整合生態(tài)補償專項資金，引導激勵社會主體更大范圍參與到生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)補償?shù)母鳝h(huán)節(jié)中。在向造血型補償?shù)霓D(zhuǎn)變過程中，探索建立多種利益聯(lián)結(jié)形式，因地制宜找準生態(tài)補償與企業(yè)和微觀個體增收的結(jié)合點，讓更多參與者分享到造血型補償帶來的有利成果。

實現(xiàn)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化，亟需加強生態(tài)補償長效機制建設，進一步提升生態(tài)補償綜合效應。而推進生態(tài)綜合補償向縱深邁進，需要在規(guī)劃、執(zhí)行、協(xié)商、監(jiān)督等環(huán)節(jié)對生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付等進行長效制度安排。一是注重規(guī)劃環(huán)節(jié)的頂層設計。建立生態(tài)補償長效機制，需要站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，并著眼于實現(xiàn)共同富裕。破解補償區(qū)和受償區(qū)的利益訴求沖突，還需統(tǒng)籌考慮補償區(qū)和受償區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護方面的差異，探索建立雙贏型生態(tài)補償長效機制。二是構(gòu)建執(zhí)行環(huán)節(jié)的激勵約束機制。生態(tài)補償制度的實施效果關(guān)鍵在于激勵約束機制的構(gòu)建。在執(zhí)行環(huán)節(jié)中，需要綜合運用包含政府購買、財政獎補在內(nèi)的正向激勵和包含生態(tài)保護紅線等在內(nèi)的負向約束相結(jié)合的政策工具箱，合理分配自然資源和生態(tài)財富，才能保證生態(tài)補償各類創(chuàng)新模式的落地生根。三是優(yōu)化協(xié)商環(huán)節(jié)的主體協(xié)同機制。生態(tài)補償制度的設計、實施都離不開各參與主體的協(xié)商溝通，需要構(gòu)建常態(tài)化的主體協(xié)商平臺，確保信息的高效流通。此外，鑒于大型跨界區(qū)域生態(tài)補償試驗區(qū)建設的復雜性，還要繼續(xù)加強中央層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。四是引入監(jiān)督環(huán)節(jié)的績效考核機制。優(yōu)化模式實施情況還應納入政府績效考核中，進行常態(tài)化監(jiān)督。既要開展同級政府間的內(nèi)部監(jiān)督，還要引入社會監(jiān)督。要實行全過程監(jiān)督，尤其要對資金使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展重點監(jiān)督，確保在制度實施過程中不變形、不走樣，促進生態(tài)補償健康良性發(fā)展。

（作者田淑英系安徽大學經(jīng)濟學院黨委書記、教授；夏夢麗系安徽大學經(jīng)濟學院博士研究生）

來源：光明網(wǎng)