向規(guī)則不清、責(zé)任不明、互相推諉說不 湖北省多模式破解跨界流域治理難題

破解跨界流域治理之困

【編者按】

湖北，千湖之省，水系密集，其中不少河流奔騰著跨越多市、多縣。

跨越多個(gè)行政區(qū)劃，一直是河流生態(tài)治理的難題。如何克服互相推諉甚至以鄰為壑的現(xiàn)象，攜手形成流域治理的合力？近年來，我省多地探索破解跨界流域治理難題之道。

5月，湖北日報(bào)全媒記者探訪多條跨界流域治理情況，解析我省跨流域生態(tài)治理的體味與收獲。

湖北日報(bào)訊（記者陳熹、劉宇）5月28日從省生態(tài)環(huán)境廳獲悉，納入國家考核的我省114個(gè)河流斷面，1至4月水質(zhì)優(yōu)良斷面89個(gè)，同比增加10個(gè)。以通順河、黃柏河為代表的跨界流域綜合治理模式，成為我省水污染防治的新亮點(diǎn)。

我省流域面積50平方公里以上河流1232條，大多數(shù)跨市、縣，其中跨省界河流116條。多年來，跨界流域治理一直是水污染防治的難點(diǎn)，存在規(guī)則不清，責(zé)任不明，上下游互相推諉等問題。

近年來，我省探索跨界流域治理路徑，先后出現(xiàn)縣區(qū)自發(fā)聯(lián)盟、市州主導(dǎo)、省級推進(jìn)等多種治理模式，一些河流污染加重的態(tài)勢得以扭轉(zhuǎn)，河流水質(zhì)明顯改善。

灄水河，省內(nèi)跨界治理“嘗鮮”者。142.14公里長的灄水河從孝感大悟經(jīng)黃岡紅安、武漢黃陂區(qū)匯入長江。2008年灄水河總體水質(zhì)IV類，64.3%的水域受到污染。作為下游“受害者”的黃陂區(qū)環(huán)保部門主動(dòng)“牽頭”，聯(lián)合大悟、紅安的環(huán)保、水務(wù)、林業(yè)等部門組成聯(lián)合調(diào)查組，徒步排查沿岸污染源。之后，在原省環(huán)保廳支持下簽署《聯(lián)合公報(bào)》，上下游攜手共同治理。如今，灄水河水質(zhì)總體穩(wěn)定在地表Ⅲ類，符合飲用水源地標(biāo)準(zhǔn)。

作為長江一級支流，黃柏河流經(jīng)遠(yuǎn)安、夷陵，是宜昌市飲用水源地。多年來，兩岸的60多家磷礦企業(yè)肆意排放，黃柏河水質(zhì)不斷惡化，部分水域成為Ⅳ類水質(zhì)。2017年底，宜昌市組建黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法支隊(duì)，集中行使多部門職能；市人大通過《黃柏河流域保護(hù)條例》，立法保護(hù)黃柏河；建立與磷礦開采指標(biāo)掛鉤的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?！敖M合拳”打出后，黃柏河逐漸變清，今年初宜昌在這里舉辦了冬泳邀請賽。

而江漢平原腹地通順河的治理，則由副省長掛帥。長191公里的通順河流經(jīng)潛江、仙桃、武漢，10多年來幾乎成為集納沿線各類污水的“臭水溝”，水質(zhì)惡化到劣Ⅴ類。以至上游排污，下游就關(guān)閘“堵回”污水，引發(fā)上下游矛盾。2017年，我省河湖長制率先在通順河落地，副省長曹廣晶成為通順河“省級河長”，協(xié)調(diào)三地減排治污，一年多后這條“黑水河”開始變清。

今年以來，我省加快跨界流域治理步伐。武漢根據(jù)長江“進(jìn)”“出”各區(qū)的監(jiān)測斷面水質(zhì)變化，實(shí)施嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲和生態(tài)補(bǔ)償；4月，襄陽啟動(dòng)市內(nèi)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，建立1.2億元生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償保證金，按照“水質(zhì)改善給予獎(jiǎng)勵(lì)，水質(zhì)變差予以懲罰”原則進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

省生態(tài)環(huán)境廳稱，今年我省將推進(jìn)河湖長制提檔升級、河湖跨界確權(quán)、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等跨界流域綜合治理辦法，全力推進(jìn)跨區(qū)域河流的生態(tài)治理。

一河一策防“九龍治水”

湖北日報(bào)全媒記者 陳熹 劉宇 通訊員 汪俊磊 余峰

跨界流域治理難在哪里？河水流經(jīng)多市多縣，互不管轄，規(guī)則不清，責(zé)任不明，上下游、左右岸、水上水下相互推諉，誰也管不了誰，致使河流生態(tài)、防洪、灌溉等功能被嚴(yán)重分割和弱化。

多年來，跨界流域治理一直是水污染防治的難點(diǎn)，存在規(guī)則不清，責(zé)任不明，上下游互相推諉等問題。

河長制——打通上下游壁壘

全長191公里的通順河，起于漢江，流經(jīng)潛江、仙桃、武漢三地，最后匯入長江。曾經(jīng)，這條河常年“不通不暢”，發(fā)黑發(fā)臭，引發(fā)上下游重重矛盾。

矛盾主要集中在潛江與仙桃交界處的深江閘，這本是控制流量、流速的節(jié)制閘。2017年以前，上游潛江一排污，下游仙桃就關(guān)閉深江閘口，污水長期被堵在閘口處，發(fā)黑發(fā)臭。上游埋怨下游關(guān)閘，下游責(zé)怪上游排污，周邊群眾投訴不斷，跨界矛盾持續(xù)了10多年之久。

潛江市生態(tài)環(huán)境局一位干部坦言，以前由于污水處理等配套設(shè)施未跟上,園區(qū)內(nèi)部分工廠將污水直排通順河，原本想通過流動(dòng)的河水稀釋帶走污水，現(xiàn)在下游一關(guān)閘,變成死水,污染愈發(fā)嚴(yán)重?！瓣P(guān)閘并不是為了堵污?！毕商沂猩鷳B(tài)環(huán)境局副局長陳華兵則解釋說：“之前五六次關(guān)閘是因?yàn)榉姥椿蚴寝r(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)?！钡蔡寡裕l門一關(guān)，上游水質(zhì)進(jìn)一步惡化，形成惡性循環(huán)。

同樣形成惡性循環(huán)的還有上下游之間的關(guān)系：溝通不暢，互相推諉。媒體曝光后，更是矛盾升級，通順河的水質(zhì)始終沒得到改善。

轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)在2017年。

省政府牽頭,啟動(dòng)通順河跨界水污染防治，在通順河率先落實(shí)河長制，明確從省到村五級河長，劃定各自職責(zé)，并設(shè)立考核機(jī)制追責(zé)。副省長曹廣晶任通順河河長?！坝辛撕娱L制，很多問題就好解決了?！标惾A兵說，由行政規(guī)格高出流域市縣的威權(quán)機(jī)制來統(tǒng)籌上下游、各部門之間的協(xié)同合作，解決了以前責(zé)任不明、溝通不暢、互不買賬等諸多難題。

河長制如何明確責(zé)任？

生態(tài)環(huán)境部門在通順河上下游交界、干支流交匯等重點(diǎn)區(qū)域設(shè)置5個(gè)斷面自動(dòng)監(jiān)測點(diǎn)，實(shí)時(shí)更新水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)直傳省級監(jiān)管平臺(tái)。“以前是各自監(jiān)測，互不承認(rèn)?！笔∩鷳B(tài)環(huán)境廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說：“現(xiàn)在將斷面水質(zhì)的監(jiān)測數(shù)據(jù)作為考核依據(jù)，所轄河段的入水和出水水質(zhì)數(shù)據(jù)一目了然。誰污染、誰負(fù)責(zé)，不再是一筆糊涂賬?！?/p>

對于關(guān)不關(guān)閘、誰來控制這一矛盾焦點(diǎn)，在省級河長的協(xié)調(diào)下，通順河16座涵閘、4個(gè)泵站的調(diào)度權(quán)全部上收省水利廳，實(shí)行流域統(tǒng)一綜合調(diào)度。據(jù)介紹，這樣做并不僅是解決兩地矛盾，更重要的是解決了通順河生態(tài)流量不足的問題，而流量不足是導(dǎo)致水質(zhì)惡化的原因之一。在各級河長協(xié)調(diào)下，相關(guān)部門經(jīng)協(xié)商與科學(xué)測算，建立通順河流域聯(lián)合調(diào)度機(jī)制，確保通順河日常有30立方米/秒的生態(tài)流量。

2017年11月，在省級河長協(xié)調(diào)下，潛江、仙桃、武漢簽訂通順河水資源保護(hù)跨區(qū)聯(lián)動(dòng)工作協(xié)議，建立聯(lián)席會(huì)議、信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同應(yīng)急等機(jī)制?！皟?nèi)要治理，外要溝通?！睗摻猩鷳B(tài)環(huán)境局污染防治科周永梅舉例說，去年6月底至7月初，因強(qiáng)降水導(dǎo)致澤口閘關(guān)閉，潛江段水質(zhì)在短時(shí)間內(nèi)急劇惡化為劣V類，“我們迅速加強(qiáng)河沿線企業(yè)排污監(jiān)管排查，并將排查情況及時(shí)函告仙桃，避免誤解?！?/p>

數(shù)據(jù)顯示，2018年底通順河5個(gè)考核斷面中，4處水質(zhì)從2016年的Ⅴ類或劣Ⅴ類提升至Ⅳ類，通順河水質(zhì)達(dá)十年來最好水平?！耙粭l河流，通常有著生態(tài)、灌溉、航運(yùn)、水電等多種功能，這些功能由不同職能部門管理，又涉及各地利益，需要有一個(gè)足夠的權(quán)威來協(xié)調(diào)管理?！焙贝髮W(xué)資源環(huán)境學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師李兆華表示，河長通常是由更高的行政首長來擔(dān)任，他要把生態(tài)河流的功能順序擺正，將生態(tài)保護(hù)放在第一位，再協(xié)調(diào)各利益相關(guān)部門。

綜合執(zhí)法——“九龍治水”變“一龍治水”

宜昌黃柏河的治理，則從統(tǒng)籌各“涉水”部門多頭管理入手。其中，綜合執(zhí)法成為黃柏河治理有力抓手。

黃柏河，跨夷陵區(qū)、遠(yuǎn)安縣兩地的7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全長162公里，承擔(dān)著為宜昌城區(qū)及宜東地區(qū)200萬人生活生產(chǎn)用水和100萬畝農(nóng)田灌溉供水的重任，供水區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)總量約占全宜昌市的70%。

如此重要的“母親河”卻曾經(jīng)有過部分?jǐn)嗝嫠|(zhì)為劣V類的“黑歷史”，還曾爆發(fā)過大面積的水華。多年來，宜昌下決心治理黃柏河，效果卻不好?！包S柏河比較復(fù)雜，發(fā)源于宜昌夷陵區(qū)，流經(jīng)遠(yuǎn)安縣，又回到夷陵區(qū)，涉及環(huán)保、水利、漁業(yè)、海事等多部門，過去由市縣兩級多部門管理，權(quán)能交叉，職責(zé)不清，執(zhí)法能力分散；各部門之間的標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，‘九龍治水’最后成了‘無龍治水’?！币瞬S柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法支隊(duì)政委席祖榮說。

宜昌黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法支隊(duì)副支隊(duì)長韓衛(wèi)星舉例說，2013年黃柏河上的玄廟觀水庫旁的一個(gè)養(yǎng)豬場，直排污水到黃柏河，生態(tài)環(huán)境、水利等部門分別都去了，但從職能上并不能直接管養(yǎng)殖場，只能要求上環(huán)保設(shè)施，最后不了了之。

再加上流域面廣，大多都在山里，靠各部門多頭管理，執(zhí)法力量分散，很難顧及。有時(shí)候違法行為發(fā)生，等相關(guān)部門的人趕到時(shí)，已經(jīng)沒有證據(jù)了。

還有標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，比如水庫按照水利部門的要求達(dá)標(biāo)排放，卻達(dá)不到生態(tài)環(huán)境部門的標(biāo)準(zhǔn)?！吧鷳B(tài)環(huán)境部門去執(zhí)法也沒道理，畢竟水庫達(dá)到了水利部門的要求?！表n衛(wèi)星說。

怎么辦？

宜昌組建“宜昌市黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法支隊(duì)”，經(jīng)省政府授權(quán)，集中行使水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等6項(xiàng)行政監(jiān)督檢查、96項(xiàng)行政處罰、14項(xiàng)行政強(qiáng)制職能。該綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員，長期駐扎在夷陵和遠(yuǎn)安，守在黃柏河邊執(zhí)法。

鄒良，駐扎在夷陵區(qū)樟梓坪鎮(zhèn)的一位執(zhí)法人員。他熟悉分管河段內(nèi)的每一個(gè)斷面、每一家企業(yè)、每一個(gè)排污口。每天，他和同事們開著車沿河巡查，一旦發(fā)現(xiàn)不達(dá)標(biāo)排放、路邊河里有垃圾、岸邊有非法養(yǎng)殖場、河里有網(wǎng)箱養(yǎng)魚或非法采砂等問題，不管屬于哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣區(qū)，也不論是哪個(gè)部門分管，都可現(xiàn)場處理，再也不需要區(qū)域或部門之間互相協(xié)調(diào)?！艾F(xiàn)在執(zhí)法比以前容易多了，效果也好很多。今年以來，案件同比下降了40%左右?！?/p>

在組建綜合執(zhí)法部門后，宜昌市人大還出臺(tái)了《宜昌市黃柏河流域保護(hù)條例》，立法保護(hù)黃柏河，讓綜合執(zhí)法有法可依。

網(wǎng)箱養(yǎng)殖曾經(jīng)是黃柏河上的一大污染源，因涉及多部門，且法規(guī)不明晰，拆了建、建了拆?！?0多個(gè)肥魚網(wǎng)箱養(yǎng)殖，早年也是農(nóng)業(yè)局批準(zhǔn)了的，很難拆除。一直到2018年，才依法徹底拆除了這些網(wǎng)箱?！绊n衛(wèi)星介紹說。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自綜合執(zhí)法大隊(duì)2017年運(yùn)行以來，累計(jì)查處水利、環(huán)保、漁業(yè)行政違法案件76起，督辦整改事項(xiàng)68件，強(qiáng)制拆除庫區(qū)非法捕撈抬網(wǎng)、攔網(wǎng)、網(wǎng)箱59處，關(guān)閉礦井1處，責(zé)令拆除非法采砂場6處，畜禽養(yǎng)殖場4處，拆除非法碼頭1處。特別是黃柏河上水庫的網(wǎng)箱養(yǎng)殖、非法采砂、違法建筑等歷史遺留頑疾得到根治。

目前，黃柏河的綜合治理經(jīng)驗(yàn)正在宜昌市推廣。宜昌市稱，今年將在另外一條跨區(qū)域更多、涉及面積更廣的河流——瑪瑙河成立綜合執(zhí)法隊(duì)。